(조세금융신문=김영도 한국금융연구원 연구위원) 국내 금융산업의 현 주소와 금융개혁
국내 금융산업의 현 주소를 살펴보면 ‘이대로는 안 된다’라는 위기감을 느낄 정도로 어려움에 직면해 있다.

금융산업의 수익성 악화, 미흡한 실물경제에 대한 지원, 국민재산 형성에의 낮은 기여 등 금융업에 대해 과거부터 지적되어 온 문제점들이 여전히 지속되고 있다.

또한 대내외적 금융안정성이 불안한 가운데 IT발전 등 외부환경 변화에도 대응이 늦어서 한국 금융산업의 국제적인 위상도 흔들리고 있다.

특히 최근에 발표된 2015년도 WEF(World Economic Forum) 금융부문 평가에서 우리나라의 금융시장 성숙도 순위는 2014년 80위에서 87위로 하락하는 등 상당히 저평가되어 있는 현실이다.

이러한 상황을 개선하기 위해 금융당국은 지속적인 금융개혁을 추진하고 있다. 금융당국이 추진하는 금융개혁의 기본방향은 ①규제 패러다임의 전환, ②기술변화에 대응, ③금융시장 활성화 및 금융산업 경쟁력 강화, ④금융산업의 외연확대를 바탕으로 해외사례를 뛰어넘는 창의성과 국제적 경쟁력 확보를 목표로 추진되고 있다.

또 한 개혁과제의 즉시 시행, 시행 후 모니터링, 스탠드스틸(standstill)이라는 시행원칙을 가지고 칸막이 규제 철폐와 덩어리·기능적 규제 강화를 통해 금융산업의 경쟁촉진을 목표로 하고 있다.

하지만 여전히 민간에서 느끼는 금융개혁 추진의 체감도는 그렇게 높지 않은 것이 사실이다.

최근 한국금융연구원이 분석한 ‘2015 하반기 금융신뢰지수’를 살펴보면 금융권에 대한 일반인들의 신뢰도는 상반기 86.2에서 92.7로 다소 상승했지만 여전히 부정적인 인식이 더 큰 것으로 나타나고 있다.

금융신뢰지수는 일반인을 대상으로 전화설문조사한 결과로 이 지수가 100을 웃돌면 금융업에 대해 긍정적으로 생각하는 국민이 더 많다는 것을 의미하고, 100을 밑돌면 그 반대를 뜻한다.

이러한 인식은 정부에서 추진 중인 여러 개혁과제에 대해 금융소비자인 국민이 느끼는 체감도가 그렇게 높지 않다는 점을 보여 주고 있다. 이러한 상황과 비슷하게 금융공급자인 금융업권 및 금융업권 종사자의 관점에서도 금융개혁을 바라보는 시각이 그렇게 긍정적인 것만은 아니다.

그림자 금융규제 금융권 시각
금융업권 및 금융업권 종사자의 관점에서의 시각이 긍정적이지 않은 이유는 금융당국이 과거에도 새로운 정부가 구성될 때마다 예외없이 지속적인 금융규제의 철폐 또는 완화를 추진해왔고 일부 성과도 있었지만, 실제 법령 또는 규정에 있는 규제보다 눈에 보이지 않은 규제 또는 숨은 규제가 많기 때문이라고 할 수 있다.

일반 기업에서도 정부의 행정지도·구두지도, 강력한 권고와 지침, 근거가 불명확한 진입제한, 가격통제, 부당한 인·허가 절차 등을 숨은 규제로 느끼고 있다. 하물며 대표적인 규제산업인 금융업의 경우 금융회사나 금융업에 종사하는 관계자의 입장에서는 더더욱 명시적 법규가 아닌 행정지도나 감독행정 등을 규제로 인식하고 부담을 느낄 수 밖에 없다.

이렇듯 법령 또는 규정에 있는 규제가 아닌 다른 형태로 나타나는 규제, 소위 그림자 금융규제(shadow financial regulation)는 다양한 형태로 나타나고 있다.

가장 대표적인 유형으로 볼 수 있는 것인 모범규준(Best Practice)이다. 모범규준은 법령에 따른 명확한 근거 없음에도 법령과 유사한 효과를 거두고 있는 대표적인 사례인데, 모범규준은 강제력은 없으나 금융회사가 지향하여야 할 바람직한 상태를 기술한 것에서 출발한다.

또한 금융당국이 금융회사에 대하여 임의적 협력에 기초하여 특정행위를 하거나 하지 않을 것을 요청하는 행정작용인 행정지도(Window Guidance)도 대표적인 그림자규제의 일종이다.

그 외에도 감독업무 수행 과정에서 법령·규정에 대한 설명·통보, 주의환기, 이행촉구 등 행정지도가 아닌 영역에서 발생하는 감독행정도 일종의 그림자 규제로 금융회사 및 종사자에게는 상당한 부담으로 작용한다.

실제로 금융현장에서는 당국 실무자가 현장지도·구두지시 등 비명시적 규제를 통해 통제받지 않는 현장권력을 행사한다고 지적하고 있다. 공식절차 없이 실무자가 금융회사에 공문을 발송하거나 구두로 지도하는 경우, 규제의 시한과 구속력이 불확실하여 현장에서 느끼는 불편함은 상당하다.

2014년 규제개혁을 통해 행정지도 일괄폐지가 되었으나 금융회사들은 여전히 금융당국이 무효로 공표한 행정지도에 대해서 준수 여부를 당국에 문의하고 있는 실정이다.

또한 법령상 금융회사의 금융상품 출시에 제약이 없음에도 사전에 건건이 적격 여부를 검토하고 심사하는 관행도 여전하다. 인·허가의 경우 실무자와의 사전협의 후 동의를 받은 후에만 서류를 접수할 수 있다는 불만도 제기된다.

법적요건 외에 실무자 재량으로 요건을 추가하여 접수·검토를 지연하거나, 사후 신고·보고를 필수 사전협의로 운영하는 형태 등 구체적인 사안에 대한 현장의 의견이 상당한 수준이다.

또한 대표적인 금융규제인 건전성 규제를 명분으로 하여 금융회사 영업행위, 경영판단 행위 등에 대한 광범위하게 관여한다는 의견도 상당한다.

대표적으로 금융당국이 민간 금융회사의 배당지급을 자제하라고 권고한다던지, 수수료나 금리 등 가격, 보수 등을 제한함으로 창의적 서비스를 개발할 유인이 없어짐에 따라 금융사 영업·수익구조가 획일화되는 문제점을 낳기도 한다.

따라서 이러한 그림자규제의 완화 또는 철폐가 없이는 금융회사 및 종사자의 금융개혁에 대한 체감도는 낮을 수밖에 없다.

사실 이러한 그림자규제는 우리나라에만 국한된 문제는 아니다. 미국, 영국의 경우에도 금융회사의 자발적 협조에 기초한 도덕적 권고(moral suasion) 등을 폭넓게 사용하며, 또한 법령에 대한 가이드라인 제시 차원에서 각종 지도를 시행하고 있다.

하지만 그림자규제의 미준수에 따른 불이익에 대한 부담감에서 그림자 금융규제에 대해 느끼는 체감도가 달라진다고 할 수 있다.

특히 우리나라에서는 행정지도 등에 근거하여 제재할 수 없음에도, 다른 법규상 포괄적 조항을 근거로 제제할 가능성이 있는 등 미준수 불이익에 대한 우려는 항시 존재하여 금융회사에게 부담이 되고 있는 실정이다.

이러한 문제를 인식한 금융당국은 금융규제개혁 일환으로 행정지도의 개선을 추진 중이며, 구두지도 금지, 금융위 사전보고 의무화, 행정 지도공문 일련번호 부여 등 제도화를 추진하고 있다.

금융규제 개혁
이러한 금융규제 개혁과 관련해서 감독당국은 다음과 같은 다양한 개선방안을 추진 중에 있다.

우선 행정지도 등에 따른 제재우려 불식을 위해 행정지도, 감독행정 미준수만을 이유로 제재할 수 없다는 원칙을 「금융규제 운영규정」에 반영하고자 하고 있다. ‘검사결과 제재업무 체크리스트’에 행정지도 등을 제재근거로 적용했는지 여부 항목을 추가하고, 제재심의위원회에서 중점 점검하고자 한다.

또한 감독행정의 내부통제 강화를 통해 정제되지 않은 구두지도, 지침의 양산 등 과도한 재량 행사는 감독당국 스스로 통제할 수 있는 시스템을 구축한다고 발표하였다.

실제 감독기준을 모두 법규화할 수 없는 현실적 한계가 존재하므로 포괄적 법규의 적용기준에 대한 감독당국의 전문적 판단을 인정할 필요는 있다.

이를 위해 지도행위는 반드시 공문으로 시행토록 하며, 공문의 전결 직위 상향 조정, 내부 자체점검체계를 통해 년 1회 공문 점검, 지속적 내부교육을 통한 인식, 행태 변화 유도도 추진한다고 하였다.

특히 금리, 수수료 등 가격이나 배당, 인사 등 고유 경영행위에 대한 행정지도 금지 원칙을 「금융규제 운영규정」에 반영한다고 발표하였다.

원칙적으로 금융회사가 가격변수를 결정·운영함에 있어 정부는 카드 수수료와 같이 법령에서 정한 경우 이외에는 관여하지 않는다고 하였으며, 금융당국과 금융회사는 금리·수수료 등을 산정함에 있어 소비자 편익제고 차원에서 투명하게 공시하고 합리적으로 비교할 수 있는 시스템 운영한다고 하였다.

이외에도 지속적인 금융규제 개혁을 위해 옴부즈만 제도와 같은 상시 점검·개선 시스템을 구축하여 부당한 행정지도·불합리한 금융규제를 개선한다고 하였다.

개혁의 지속성이 중요
이렇듯 이번에 추진 중인 금융개혁에 대한 체감도를 높이기 위해 금융규제, 특히 그림자 금융규제 개혁에 대한 다양한 방안을 당국에서는 마련하고 있다.

이러한 방향은 금융회사의 입장뿐만 아니라 궁극적으로는 금융소비자에게도 상당히 긍정적인 영향을 미칠 것으로 생각한다.

하지만 그럼에도 불구하고 왜 금융업에 대한 규제개혁의 체감도는 높지 않은 것일까? 그리고 금융규제 특히그림자 금융규제에 대한 금융권의 시각이 긍정적으로 돌아서지 못하는 이유는 무엇일까?

과거의 경험으로 보아 금융규제의 총량은 지속적인 규제개혁의 움직임 속에도 오히려 점차 증가한 것이 사실이었고, 게다가 과거에는 존재하지 않았던 형태의 규제, 예컨대 모범규준과 같이 규제로 보이지 않는 형태로 재탄생하였던 것을 금융시장 참여자들은 보아왔기 때문이다.

따라서 금융규제를 담당하는 당국자들은 이러한 질문에 대한 대답을 다시 한 번 생각할 필요가 있다.
사실 모든 금융규제가 부정적이며 불필요한 것이 아니다. 대표적인 규제산업인 금융업이 가지는 속성상 금융규제는 일정부분 필요한 측면이 있다.

하지만 과거 금융규제 개혁이 형식적이고 피상적인 수준에 머무르지 않았는지 반성할 필요가 있다. 이러한 반성을 토대로 당국이 지속적이고 장기적으로 금융규제 개혁을 추진할 경우 금융개혁에 대한 체감도는 점차 긍정적으로 변화할 것으로 기대해본다.

김영도 한국금융연구원 금융시장연구실 연구위원
Boston University 방문연구원(Visiting Scholar)
신한금융투자 사외이사
금융위원회 금융개혁자문단 총괄간사(2015)
University of California, San Diego(UCSD) 경제학 석·박사
고려대학교 경영학(재무론) 석사

 

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