(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 올해도 장마철이 돌아왔다. 장마철이 올 때마다 지하방에 사는 사람들은 불안한 마음에 밤잠을 설친다. 지난해에는 산사태가 발생하여 멀쩡한 아파트까지 덮친 적도 있다. 서울시는 반지하 사람들의 주거안정을 위해 일몰재를 시행하겠다고 발표했지만 아직까지 눈에 보이는 대책은 없는듯하다. 반지하! 당장 모두 없앨 수는 없지만 좋은 대책은 없는 것인가? 명지대학교 부동산학과 교수이자, (사)한국부동산융복합학회 회장 권대중 교수를 모시고 반지하에 대한 대책을 알아보았다.
질문) 우선 먼저 지금 주택가격은 고금리가 지속되고 있어 하락폭은 줄어들었지만 여전히 전국적으로 주택가격은 하락하고 있는 상황입니다. 물론 지난 5월부터 서울의 일부지역에서는 거래가 증가하면서 가격 반등의 기미도 보이고 있습니다. 이렇게 고금리가 지속되면 올가을 역전세와 깡통전세가 더 늘어날텐데 언제쯤 주택가격이 반등할까요?
권 교수) 지난 2021년 8월부터 금리가 오르기 시작하여 10번 기준금리가 인상되었지요. 그 여파는 주택시장을 어렵게 만들고 있으며 자영업자 등 기업들도 힘들어합니다. 문제는 금리가 오르면서 주택시장은 당연히 이자부담과 정부의 대출규제 등으로 부동산 가격은 하락합니다. 그래서 금리가 오르기 시작한 이후 2~3개월이 부동산시장은 고점입니다.
그리고 고금리가 지속되는 동안 지역별로, 물건별로 차이는 있지만 가격은 하락하지요. 그러다가 금리가 인하될 것이라는 징후가 나타나면 그때가 바로 저점입니다. 금리가 낮아지면 매도자는 가격이 오를 것이라는 예상 때문에 매물을 걷어 들이고 수요자는 저점을 인식하고 매수에 나서는 형상이 나타납니다.
문제는 금리가 부동산시장에 직접적 영향을 미치지만 그 영향은 2~3년을 넘지 못합니다. 금리 변동보다도 더 영향을 미치는 것은 경기침제입니다. 경기가 어려우면 먹고 살기도 어려운데 부동산은 뒷전이 됩니다. 지난 2021년 우리나라 무역수지는 293.1억달러 흑자를 했지요. 그런데 금리가 오르기 시작하면서 지난해에는 474억달러 적자로 돌아섰습니다.
그런데 금년 1월에는 126.9억 달러 적자를 기록했지요. 2월 54억 달러, 3월 46억 달러, 4월 26억 달러 5월 21억 달러 적자를 봤습니다. 물론 적자폭은 줄어들고 있습니다. 그래서 무역수지만 보면 경기도 저점을 통과한듯합니다. 부동산시장도 지난해 12월 매매와 전세 모두 저점은 통과한듯합니다.
그러나 아직은 고금리가 지속되고 있고 무역적자도 그 폭은 줄었지만 여전하여 경기가 어려운 상황이기 때문에 부동산시장의 상승 국면은 아닌듯합니다. 따라서 고금리가 지속되면서 경기가 어려우면 깡통전세나 역전세가 더 늘어날 가능성이 큽니다. 그리고 금리가 금년말쯤이나 내년 상반기쯤 인하된다면 그 직전이 마지막 저점이라고 생각합니다.
질문) 반지하라는 공간을 주거용으로 쓰기로 한 연원은 어디에 있는지, 이런 주거 형태의 문제는 무엇인지 여쭙고 싶습니다.
권 교수) 반지하의 역사는 약 50년 정도 됐는데요, 지하·반지하 주택이 처음 생겨날 때는 주거용을 목적으로 건축된 공간은 아니었습니다. 6.25전쟁 이후 전쟁을 대비하기 위한 군사적 목적으로 유사시에 방공호 또는 대피소로 사용하기 위해서 1970년 신축 단독주택과 다세대주택에 지하층을 의무적으로 만들도록 건축법을 개정하면서 건축되기 시작했지요. 그런데, 주택이 부족하다 보니까 사람들이 지하에 살기 시작했고, 법 개정을 통해서 지하층을 주거공간으로 제도화하게 되었던 것입니다.
반지하 주택이란 건축법 제2조 제1항 제5호에 지하층을 거실로 사용하는 주택을 말합니다. 건축물의 바닥이 지표면 아래에 있는 층으로서 바닥에서 지표면까지 평균 높이가 해당 층 높이의 2분의 1 이상인 것을 말하며, 반지하 주택에는 지하층도 포함됩니다. 현행 건축법엔 반지하 주택 신규 건축허가를 제한하는 근거 규정이 있습니다.
건축법 제11조는 ‘상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물의 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정될 경우 건축위원회 심의로 건축을 불허할 수 있다’고 규정하고 있습니다.
하지만, 주택 공급이 부족한 대도시에서는 여전히 반지하 주택을 공급하고 있습니다. 문제는 지하에 주거 공간을 만들게 되면은 햇빛이 안 들어와서 일조권에 대한 문제가 있을 수 있고, 또 하나는 지난해처럼 침수가 발생했을 때, 대피에 대한 문제가 있을 수 있습니다. 무엇보다 가장 안 좋은 것은 지하층은 공기 흐름이 없다 보니까 곰팡이 등 환경적 문제가 있을 수 있어 거주하는 사람들의 건강상의 문제가 있을 수 있다는 점이 가장 크다고 할 수 있습니다.
질문) 반지하 주택은 서울에만 20만 가구가 넘는 것으로 알려져 있습니다. 작년에 침수로 인명 피해가 나기도 했습니다. 사고 이후 정부의 반지하 이주 대책에 대해서 교수님께서는 너무 성급했다고 지적해 주신 적이 있습니다. 서울시에서는 반지하 일몰제를 도입해서 반지하를 모두 매수하겠다고 했었는데요. 이런 대책이 왜 어려운지, 그렇다면 어떤 식으로 대책을 세워야 하는지 여쭙고 싶습니다.
권 교수) 서울시가 일몰제를 통해서 반지하를 전부 매수하겠다고 발표했지만, 모든 지하층을 매수하는 데는 무리가 있습니다. 예를 들면, 현재 우리가 문제로 삼고 있는 주택은 건축법상 다세대주택과 다가구주택으로 구분할 수가 있는데, 다세대주택의 경우는 소유권이 호수별로 구분이 되어 있어서 지하층 매입이 가능하지만, 다가구주택의 경우에는 단독주택의 한 종류이기 때문에 소유권을 구분해서 지하층만을 매수할 수가 없습니다. 그렇기 때문에, 정부의 계획처럼 20만 가구 모두를 일몰제로 적용할 수가 없다는 점이 가장 큰 문제입니다.
따라서, 일괄적으로 적용할 것이 아니라 중장기적인 측면에서 접근해야 할 필요성이 있습니다. 재해가 발생하거나 위험성이 있는 반지하 같은 경우는 일몰제를 적용하되, 선별적으로 다세대주택부터 우선 적용을 하고, 다가구주택 같은 경우에는 그 건축년도가 오래됐다면, 건축물이 노후화되어서 새로 신축하는 경우 지하를 파지 못하게 하거나, 또는 지하를 주거용이 아닌 주차장으로 설치하도록 하는 방법, 또는 1층에 필로티를 만들도록 하는 방법 등을 이용하면 될 것입니다. 대신, 지하의 주거 부분만큼 지상에 건물을 짓도록 해서 장기임대주택으로 이용할 수 있도록 용적률을 올려주는 방법을 취하면 더 호응이 있을 것입니다.
질문) 반지하 일몰제로 주택 공급이 부족해지는 현상도 나타날 수 있는지 궁금합니다.
권 교수) 반지하 일몰제를 도입해서 주택을 매수하게 되면, 다가구주택을 매수하는 부분에 대한 문제도 있지만, 지하층을 더이상 못 짓게 될 경우, 그만큼 주택이 부족한 현상이 나타날 것입니다. 그러니까 일단은 현재 임대주택을 공급하는 SH나 GH, LH가 도심지에 공급하는 수만큼 재개발·재건축사업을 통해서 임대주택을 짓게 하고, 늘어난 수만큼 일몰제를 적용해서 하나둘씩 없애야 합니다. 일괄적으로 지하층을 없앨 경우 주택 공급에 대한 문제가 발생해서 부동산시장에 혼란이 올 수 있고, 나아가서 공급 부족으로 인한 부동산가격 급등현상이 발생할 수 있습니다.
질문) 반지하 거주자에게 지상층으로 이주할 경우 월세 20만원씩을 2년 동안 지원하는 정책이 작년에 나왔습니다. 이로 인해 좋은 점이 무엇일지, 부작용도 생길 수 있는지요.
권 교수) 지하층에 거주하는 계층은 일반적으로 저소득층들이 거주하는 경우가 많습니다. 이렇게 소득계층이 낮은 분위의 계층들에게는 박근혜 정부 때부터 주택바우처제도를 도입해서 월세를 10만원, 20만원씩 지원해 주는 제도가 있습니다. 이러한 제도를 좀 더 확대해서 이들에게까지 지원한다면 이들의 주거 안정에 도움이 될 것이라고 생각합니다.
그리고, 정부가 월세를 지원해주는데 있어서 국민의 혈세가 낭비될 가능성도 있기 때문에 일정기간 동안만 지원해 주는 것입니다. 그리고 순수한 주택바우처제도는 월세를 낼 수 없는 완전 저소득층에게 지원하는 것이 맞습니다. 반지하주택에 거주한다고 모두 지원해 주는 것은 맞지 않다고 봅니다. 무조건 주택바우처제도로 월세를 지원해 주는 것은 일시적인 효과는 있을 수 있지만 장기적으로는 곤란하다고 봅니다. 따라서, 소득계층이 낮은 계층이라 하더라도 월소득이 높은 사람들은 지원을 하지 말아야 합니다.
질문) 반지하 공간을 주차장이나 주민 커뮤니티 시설로 이용하는 방안도 나오고 있습니다. 또는 용적률 상향으로 지상 면적을 늘려줘야 한다는 주장도 나오는데요. 교수님께서는 반지하를 어떻게 활용하고, 인센티브나 제재를 가한다면 어떤 방법이 좋다고 보시는지 궁금합니다.
권 교수) 반지하를 없애는 경우 인센티브나 지하를 없애는 것만큼 지상층에 용적률을 올려주고 그 올려준 용적률만큼 주택 부분은 저렴한 가격의 장기임대주택으로 이용할 수 있도록 등록 임대주택 제도를 도입하는 게 맞습니다. 그리고 지하 부분은 주민들의 커뮤니티센터로 활용해서 주민들 간 소통과 화합의 장으로 만드는 것이 좋습니다.
질문) 반지하 거주민에게는 공공임대주택으로 이주할 수 있는 기회를 주고 있는데요. 실질적으로 도움이 된다고 보시는지, 더 확대할 필요가 있는지 교수님의 의견 궁금합니다.
권 교수) 임대주택은 거주자가 원하는 지역에 원하는 규모로 주택 공급이 되어야 합니다. 그런데 이게 사실상 불가능하거든요. 그래서, 원하는 지역에 임대주택이 부족할 경우 다른 지역으로 이전해야 하는 문제점이 발생할 수 있습니다.
하지만, 일반적으로 자신이 살고 있는 지역을 잘 떠나지 않으려는 경향이 많기 때문에, 임대주택 공급이 부족할 경우 효과가 반감될 수 있으므로 수요에 맞는 임대주택을 지어서 이주시킬 수 있는 계획이 마련되어야 합니다. 그래서 도심지의 경우에는 집약적 토지이용이 필요합니다. 특히, 정비사업을 통하여 대폭 용적율을 올려주고 그만큼 임대주택을 공급하도록하는 제도가 필요합니다.
질문) “주거 환경이 열악한 지하·반지하에서 거주할 수 있도록 주택을 허가하는 나라는 전 세계적으로 한국이 거의 유일할 것”이라고 지적해 주신 적이 있습니다. 실제로 이런 현상은 어떤 점이 문제라고 보시는지요.
권 교수) 일단은 주택을 구입할 수 없거나 또는 전월세를 사는 데 있어 어려움이 있는 서민층이 지하를 주거용으로 이용할 수 있도록 정부가 허용하게 되면서부터, 오히려 지상층 주택 공급이 부족하게 되어 지상층 주택가격상승은 서민들에게 지하에서 지상으로 이전 탈출하는 것이 매우 어렵게 만들었습니다. 이런 문제는 전 세계적으로 우리나라밖에 없는 주택 형태입니다.
특히, 인구 밀도가 높고 주택 공급이 부족해서 벌어진 것인데요, 이 부분은 향후에 주택 공급이 늘어나거나 또는 인구가 감소하면서 자연스럽게 치유될 문제입니다. 따라서, 당장은 도심지에 몰려 있는 인구가 많아서 해결할 수는 없지만, 정부가 지속적으로 임대주택을 공급하면서 이 부분을 같이 병행한다면 해결될 수 있다고 봅니다.
질문) 이른바 ‘주거 상향’이라는 이름으로 LH나 SH에서 보증금을 지원하는 제도가 있습니다. 그렇지만 관계 단절, 월세 부담, 직주 근접 등의 이유로 이주를 거부하는 주민들도 있다고 하는데요. 주거 환경을 개선하는 데 가장 우선 필요한 부분이 무엇이라고 보시는지요.
권 교수) 학교 문제나 직장 문제 등으로 인해서, 자신이 살던 곳을 떠나지 않으려고 하는 게 첫 번째 문제이고, 두 번째 문제는 지금까지 지하에 살 때는 저렴한 가격에 살고 있었는데, 지상으로 올라오게 되면 전월세 가격이 높아지거나 관리비가 나와서 주거비 부담에 대한 부분이 문제가 될 수 있습니다.
따라서, 앞서 언급한 것처럼 주택바우처제도를 활용해서 정부가 저렴한 가격으로 전월세를 놓을 수 있게 한다거나, 그렇지 못하다면 주거취약계층 등 서민을 위한 주거 정책에서 주거비를 지원해 주는 정책도 필요하다고 봅니다. 그 다음이 주거환경개선입니다. 점점 민영주택은 고급화, 첨단화, 기능화를 추구하는데 반면 공공임대주택 등은 이를 따라가지 못하고 있어 이는 개선되어야 합니다.
질문) 무작정 반지하 주택을 없애려고만 하면 풍선 효과가 발생해서 고시원, 옥탑방, 쪽방 등으로 또 다른 주거 빈민이 나타날 거라는 우려도 있는데 어떻게 보시는지요.
권 교수) 반지하가 없어지게 되면, 일부 계층은 상대적으로 저렴한 고시원이나 옥탑방, 쪽방촌 같은 곳으로 주거지를 옮길 확률이 높습니다. 그러면, 또 고시원 등이 난립되면서 거기서도 이러한 문제점들이 나타날 수 있습니다.
따라서, 이런 부분도 역시 마찬가지로 재개발사업을 하거나 아니면 이들을 위한 원룸이나 투룸의 주택 공급을 통하여 지원되어야 합니다. 그리고, 고시원 등도 주거 환경이 취약한 건 지하층과 마찬가지입니다. 따라서 고시원 등에 거주하고 있는 사람에게도 형평성 차원에서라도 주거빈곤층에 대한 지원대책은 있어야 합니다.
질문) 올 여름에도 게릴라성 폭우로 침수 피해가 발생할 거라는 우려가 큽니다. 안전시설이 미비한 곳도 많은데, 열악한 곳부터 우선 이주를 지원해야 한다고 보시는지, 금융이나 주거복지 관련 대책이 필요한 부분이 있을지요.
권 교수) 일단은 재해가 발생할 가능성이 있는 지역은 선제적으로 대응 전략을 만들어야 합니다. 이주를 시킨다든지 아니면 여러 가지 행정력을 동원해서 재해를 예방할 수 있는 대책을 마련해야 합니다. 특히, 수몰 가능지역의 경우 미리 사전에 이주대책을 세우든지 등 예방을 해야 합니다. 뿐만 아니라, 안전시설 미비로 인한 주거환경이 열악한 지역의 경우 저리의 금융을 지원한다거나 또는 최저소득 계층에게는 임대주택을 공급함으로써 주거 정착이 될 수 있도록 지원해야 합니다.
질문) 주택 공급뿐만 아니라, 주택에 들어가려는 수요자들이 ‘질’을 따지고 있습니다. 최저 주거 기준을 높이는 등 주택 공급에 있어서도 변화가 필요하다고 보시는지요.
권 교수) 앞서 한번 언급은 했습니다. 최근의 주택시장 분위기는 공급하는 주택들이 점점 고급화, 첨단화, 기능화로 변화하고 있습니다. 주택 공급도 중요하지만, 이제는 시정변화에 맞춰 공급이 되어야 합니다. 물론 임대주택도 민영주택 못지않게 고급화 되어야겠지요. 임대주택 수요자들도 주택의 질적인 부분을 요구하는 것이 사실입니다. 그만큼 과거와 달리 우리나라가 사회경제적으로 많이 발전했고, 인식이 많이 변했기 때문에 주택의 질적인 측면을 요구하고 있는 것입니다.
질문) 여러 가지 열악한 환경의 주택이 주택으로서의 가치가 낮다면, 이른바 ‘재고’가 과대 평가됐을 가능성도 있다고 보시는지요.
권 교수) 일정 지역의 경우에는 기존주택에 대한 과대평가의 가능성이 있다고 생각합니다. 하지만, 가격이라는 것은 유용성과 상대적 희소성 그리고 유효수요가 있으면 가격은 형성됩니다. 물론 가격에는 사용, 수익, 처분의 가치가 포함되어 가격을 형성하지요.
그러면서 미래가치가 포함된 현재가치로 거래되기 때문에 강남 일부지역의 재고주택가격은 재건축이라는 미래가치가 포함되어 상상을 초월하게 높은 가격으로 거래됩니다. 따라서 지역별로 높게 평가된 반면 건축물의 경과 년수가 10년에서 20년 정도 경과하여 신축도 아니고 재건축도 아닌 경우에는 낮게 평가되는 경우도 있지요.
질문) 현재 주거 복지 정책에서 필요한 부분은 무엇인지, 넓은 범위로 어떻게 보시는지요.
권 교수) 집이 없는 사람들에게는 적어도 방이 한 칸, 두 칸 정도라도, 장기간 안정적으로 거주할 수 있는 주택이 제공되도록 해야 할 것이고, 누구나 내집 마련의 꿈이 있듯이, 작더라도 주택을 구입할 수 있는 사람은 주택을 구입할 수 있도록 금융적 지원도 함께 해주는 것이 가장 급선무라고 생각합니다. 그래서 서민들을 위한 주택 공급 정책은 더 적극적으로 추진되어야 합니다.
결국, 서민들을 위한 주택 공급정책은 서민들이 원하는 지역에 주택이 공급될 수 있어야만 꿈이 이루어지게 됩니다. 예를 들어, 서울에 출퇴근하는 사람에게 경기도나 상황에 따라서는 더 멀리 더 먼 곳에 주택을 지어 놓고 그곳으로 가라고 하면 안 가게 됩니다.
따라서, 주택 공급은 수요자가 원하는 지역에 주택을 공급할 수 있는 정책이 필요합니다. 그것은 결국, 서울을 좀 더 지역별로 세분화하여 컴팩트시티로 고밀 개발하는 것입니다. 그래야만 반지하 주민들과 서민들에게 주택을 공급할 수 있고 서민주거안정에 기여할 수 있을 것입니다. 물론 수도권 신도시는 계속 추진되어야 합니다. 그러면서도 점차적으로 질적 고급화와 낮은 가격으로 공급될 수 있는 정책이 필요합니다. 또한 저소득 소외계층에게는 주거비 지원 등 바우처제도를 확대해야 할 것입니다.
질문) 끝으로 지금 주택가격은 고금리가 지속되고 있어 하락폭은 줄어들었지만 여전히 전국적으로 주택가격은 하락하고 있습니다. 무주택 실수요자들이라면 내집마련 어떻게 해야 할까요?
권 교수) 앞서 말씀드린 것처럼 아직은 고금리가 지속되고 있고 무역적자도 그 폭은 줄어들었지만 여전히 어려운 상황입니다. 경기가 침체된 상황이기 때문에 부동산시장만 살아나기는 힘들 수 있습니다. 그래서 무주택 실수요자라면 금리가 금년말 쯤이나 내년 상반기쯤 인하될 가능성이 있기 때문에 그 전에 내집마련을 하는 것이 좋을 듯 합니다.
물론 청약시장은 언제라도 좋습니다. 계약금만 지불하고 중도금은 2~3년 후 납부하기 때문에 지금보다 2~3년 후가 부동산시장은 더 좋아지지 않을까요? 이전수요 역시 재고주택시장은 금년 말 이전이 저점일 가능성이 큽니다. 가능하다면 급매물건이나 이후 경매물건이 늘어날 가능성이 크기 때문에 경매시장을 노려보는 것도 좋을 듯합니다.
[프로필] 권대중 명지대학교 부동산학과 교수
•(현)한국부동산융복합학회 회장
•(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원
•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원
•(현)국토교통부 중앙토지수용위원회 위원
•(현)대통령직속 국가건축정책위원회 자문위원
•(현)LH한국토지주택공사 경영투자심사 위원
•(현)LH한국토지주택공사 기술심사위원, 보상자문위원
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