(조세금융신문=송두한 백석예술대학교 초빙교수) ‘코로나19펜데믹’의 어두운 터널을 벗어나지 못한 채 신축년 새해를 맞이했다. 사회적 거리두기가 장기화되면서 자영업 환경은 사실상 락다운(lockdown)에 진입할 수 있는 비상 상황에 직면해 있다.
재난 수준의 경영 위기에 봉착한 내수 업황을 방치하면, 자영업발 경제 위기로 발화할 수 있다는 우려가 현실로 다가오는 느낌이다. 특히, 코로나발 경기충격으로 매출이 급감하는 가운데 자영업대출만 늘어나고 있어, 가계부채 부실로 전이될 수 있다는 우려도 커지고 있다.
자영업 위기의 본질인 상가 임대료 문제는 더 이상 자영업에 국한된 민생 문제가 아니라, 한국경제를 위협하는 시스템 리스크로 인식해야 한다. 상가임대료를 직접 분담할 수 있는 제도적 틀을 새로 마련해야 하는 이유다.
상가 임대료 현안이 심각한 이유는 비자발적 영업 제한 등 정부의 행정명령으로 인해 자영업의 존립 기반이 뿌리째 뽑히고 있다는 데 있다. 내수의 근간을 이루는 자영업이 외부적 요인으로 시장실패 영역이 진입했다면, 정부는 적극적인 시장 개입을 통해 모든 정책 수단을 강구할 책무가 있다.
지금과 같은 소비절벽 국면이 지속되면 자영업자는 업종 불문하고 매달 나가는 고정비용을 감당하지 못해 폐업으로 내몰릴 수밖에 없다. 상가 임대료가 고정비용의 절반 가까이를 차지하기 때문이다. 그러나 급하다 하여 주먹구구식으로 지원해서도 특정 계층에게 일방적인 희생을 강요해서도 안된다. 정부는 최종 정책결정자로서 임대료정책에 대한 공정 원칙을 높이 세우고 관련 경제주체들이 함께 해결할 수 있는 근본적인 대책을 제시해야 한다.
임대료의 손실분담 원칙은 “관련 경제주체들이 정책의 혜택이나 부담을 얼마나 공정하게 공유하느냐”를 판단하는 기준이 된다. 그렇다면, 직접 지원방식으로 임대료문제를 해결해야할 이해당사자의 범위는 어디까지인지 살펴보자.
정부의 행정명령 발동으로 비자발적 매출 충격이 발생하면, 임차인은 폐업 위기에 직면하게 된다. 임대료 수익에 의존하는 임대인은 운영 중단, 공실로 인한 자산가치 하락 등 복합적 경영 위기에 봉착한다. 이로 인해 대출의존도가 높은 임차인과 임대인의 부채건전성이 악화되면 결국 시차를 두고 금융기관 부실로 이어지는 구조다.
즉, 임대료의 가치사슬을 보면, 정부의 영업제한 조치가 임대료를 매개로 임차인과 임대인 그리고 금융기관이 맞물려 돌아가는 구조다. 따라서 정부, 임대인·임차인, 그리고 금융기관 모두가 임대료를 직접 지원해야 하는 대상으로 포함될 수 있다. 임대료의 ‘손실분담’ 원칙 하에서 정책의 혜택과 부담이 공정하게 공유될 수 있는 임대료 해법을 제시해야 하는 이유다.
먼저, 정부는 코로나 락다운이 불러온 자영업 위기를 타개할 직접적인 책임이 있다. 비자발적 이동제한으로 매출이 급감하는 상황에서 임대인과 임차인간의 임대료 조정이나 간접적인 정책 지원에 집착하는 모습을 보이고 있다. 임대료의 ‘손실분담’ 원칙에 부합하지 않을뿐더러, 책임 있는 자세도 아니다.
정부는 정책의사결정자로서 상가 임대료를 직접 지원할 수 있는 근본적인 대책을 내놓아야 한다. 빚을 늘리지 않겠다는 전제 하에서 재정 지원에 소극적인 자세로 일관한다면 불황 경제라는 더 크고 높은 산과 직면하게 될 것이다. 선진국들의 임대료 대응을 보면 공통적인 특징이 있다. 정부가 직접 지원을 통해 임대료의 상당 부분을 떠 앉는다는 점이다. 일례로, 캐나다는 “정부 50%, 임대인 25%, 임차인 25%” 원칙을 세워 이해당사자들이 임대료 부담을 나누고 있다.
임대인 역시 임대료 분담에 직접 참여해야 하는 관련 주체다. 임대료의 가치사슬로 묶인 임대 사업은 임차인의 조력 없이는 자생하기 어려운 구조다. 임대인 역시 정상적인 경제 상황에서 혜택을 받아온 만큼 비상 상황에서는 임차인의 손실을 분담해야할 책무가 있다. 장기적으로도, 임차인의 경제활동이 지속 가능해야만 사업 중단이나 공실로 인한 자산가치 하락에 따른 손실을 막을 수 있다. 임대인도 임차인의 손실분담에 참여해야 하는 이유다.
금융기관은 자영업자대출을 통해 막대한 이자이익을 거두고 있다는 점에서, 최대 수혜자인 동시에 임대료 문제를 직접 지원해야 하는 이해당사자이기도 하다. 자영업자대출은 추정 기관에 따라 수치가 달라 정확하지는 않지만 얼추 700조원 내외로 추산되는데, 가계부채에 견줘도 42%에 달할 정도로 그 규모가 크다.
국내은행의 예대금리차가 2% 수준인 점을 감안하면, 자영업은 매년 14조원의 이자이익을 공급하는 수익 채널인 동시에, 자영업 위기시 은행부실로 이어지는 부실 창구이기도 하다. 은행 부실이 발생할 경우 정부가 국민의 세금으로 지원하는 이유도 금융기관이 지닌 공공성 때문이다.
따라서 국내은행들은 임대료의 손실분담 원칙에 입각해 자영업대출에 대한 직접 지원방안을 마련할 책임이 있다. 과거처럼 만기연장이나 이자 유예 등과 같은 간접적인 지원방안은 손실분담 원칙에 부합하지 않는다. 일정 기간 임대인과 임차인의 이자를 면제해 주는 직접 지원방식이어야 한다.
그렇다면, 기존에 나온 임대료 대책들이 임대료의 ‘손실분담’ 원칙에 얼마나 부합하는지 살펴보자.
먼저, 현재 시행 중인 ‘착한 임대인 지원’ 대책은 임대료를 자발적으로 깎아주는 선의의 임대인에게 50%의 세액공제를 제공하는 제도다. 임대인의 참여가 극히 부진할 뿐만 아니라, 위기의 심각성을 반영하지 못하는 탁상공론 대책으로 평가받고 있다. 정부가 뒤로 물러나 임대인과 임차인간의 임대료 조정을 간접적으로 지원하는 대책은 임대료의 ‘손실분담’ 원칙에 부합하지 않는다.
‘소상공인정책자금 대출’이나 ‘국공유재산 임대료 인하’ 등도 정부가 제공하는 간접적인 지원책들이다. 또한, ‘상가가임대차보호법’도 임대료가 6개월 동안 밀려도 임차인을 내보내지 못하도록 한 차원 강화되었다. 당장 발등의 불은 끌 수 있으나, 그 파장은 밀린 임대료를 보증금에서 공제하고 난 6개월 후에 계약해지로 다가올 수 있다. 역설적으로, 이러한 간접 지원책은 직접지원 주체인 정부가 재정 투입을 통해 임대료 부담을 덜어줘야 한다는 점을 반증하는 사례들이다.
또한, 여권에서 발의한 ‘임대료 멈춤법’은 상가건물 임대차보호법 개정안으로 집합금지 업종의 임차상인에게 절반 이상의 임대료를 청구하지 못하도록 규제하는 내용을 담고 있다. 임대료 부담을 덜어주는 효과를 기대할 수 있으나 ‘손실분담’ 원칙에는 부합하지 않는다.
‘임대료 멈춤법’의 경우 관련 경제주체들 간의 손실분담이 공정하게 이루어지지 않고, 그 책임이 일방적으로 임대인에게 전가되는 구조이기 때문이다. 이해당사자인 정부와 금융기관의 역할이 빠진 ‘임대료멈춤법’은 ‘임대인멈춤법’과 동음이어에 가깝다. 이러한 점에서, 임대료멈춤법은 직접 지원 책무가 있는 모든 이해당사자들의 역할과 기능을 규정하는 내용을 포함하는 방향으로 확대 개정될 필요가 있다.
최근 3차 재난지원에 임대료 지원을 연계하는 방안이 논의되고 있다. 정부가 의지를 가지고 임대료를 직접 지원하는 것은 책임 있는 자세임에 분명하나, 이 역시 많은 문제를 앉고 있다.
첫째, 3차 재난지원은 손실분담의 책임이 있는 임대인과 금융기관의 역할이 빠진 정부 지원책이기 때문에, 임대료 현안에 대한 종합대책이 될 수는 없다.
둘째, 3차 재난지원 규모를 4~5조원으로 확대하고 그 안에서 임대료를 정액으로 지급하면, 얼추 1조원 정도를 지원할 수 있다. 약 500만명의 임차 자영업자에게 정해진 액수를 지급할 경우, 자영업자당 20만원 정도를 직접 지원하는 셈이다. 한 달 평균임대료의 10분의 1 수준인 점을 감안하면, 정책의 충분성과 효과성이 결여된 생색내기 지원에 그칠 수 있다. 임대료 지원은 정액이 아닌 ‘비율’로 정해져야 하는 이유도 여기에 있다.
더욱 큰 문제는 “한 용기에 이것저것 담아 만병통치약을 만드는 관치행정의 습성”이 이번 3차 재난지원에서도 여실히 반복되고 있다는 점이다. 또한, 3차 재난지원은 일회성 지원이기 때문에, 임차인의 연속성 고정비를 충당하기에 적합한 방법이 되기 어렵다. 3차 재난지원은 재난지원의 고유 목적이 충실하게 지원하고, 임대료 문제는 별도의 영역에서 충분성과 효과성을 고려해 지원하는 게 바람직하다.
그렇다면, 국민이 공감할 수 있는 공정한 ‘임대료분담 제도’는 어떻게 만들어야 하나?
구속력 있는 ‘임대료분담 제도’를 만들기 위해서는 상가 임대료를 최소 50% 이상 인하할 수 있는 내용을 담고 있어야 한다. 임대료의 ‘손실분담’ 원칙에 입각해 상가 임차인이 임대료의 50%를 부담하고, 직접 이해당사자인 정부와 임대인이 나머지 50%(각각 25%)를 분담할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.
또한, 최대 수혜자인 금융기관이 정해진 기간 동안 임차인과 임대인의 대출 이자를 면제해 주는 금융대책이 포함되어야 한다. 정책 결정권자인 기재부는 지금처럼 단편적인 임대료 지원책을 내놓기 보다는 관련 주체들의 역할과 기능을 재정립해 실효성과 구속력을 지닌 ‘임대료분담 제도’를 마련해야 할 것이다. 아울러, 임대인과 금융기관의 임대료분담을 지원할 수 있는 제도적 보완책도 함께 마련해야 한다.
첫째, ‘임대료분담 제도’ 시행을 위한 정부의 재정지원 규모를 가늠해 보자. 2020년 11월 기준 전체 자영업자는 약 552만명인데, 이 중 90%인 500만명이 상가임차 자영업자라고 가정하자. 공식적인 통계는 없지만 자영업자의 월 평균 임대료는 약 200만원 내외로 알려지고 있다. 이를 기초로 정부가 향후 6개월 동안 임대료의 25%를 지원하면, 매월 50만원씩 총 300만원의 임대료를 자영업자에게 직접 지원하게 된다. 이 경우 정부 재정을 통한 임대료 지원규모는 15조원 정도로 추산된다.
즉, 임대인의 임대료 감액분 15조원을 정부가 매칭해 지원하는 셈이다. 3차 재난지원 규모를 4~5조원 수준으로 확대한다 해도, 임대료 문제를 해소하기 어려운 이유다. 별도의 정책 영역에서 정부의 임대료 직접 지원, 임대인의 임대료 감액, 금융기관의 이자면제 프로그램 등을 종합적으로 담을 수 있는 ‘임대료분담 제도’를 만들어야만 가능한 일이다.
둘째, 임대인이 상가 임대료의 25%를 삭감할 경우 임대료 감액분은 정부 지원액과 동일한 15조원 정도일 것이다. 이 경우 임대인들이 직면할 경영 부담이 적지 않은 만큼 정부는 제도적으로 임대인들의 피해를 덜어줄 수 있는 방안을 마련해야 한다. ‘착한 임대인제도’의 경우 임대료감액분의 50% 수준인 세액공제 기준을 100%까지 올려 임대인의 손실을 간접적인 방식으로 보전해줄 필요가 있다. 더불어, 임대사업과 관련된 각종 부동산 관련 세금이나 국민연금, 건강보험료 등의 준조세를 한시적으로 면제해주는 세제지원책도 그 안에 포함해야 한다.
셋째, 임대료 대책을 수립함에 있어, 금융기관의 역할이 빠지면 정책의 효과성이 현저히 떨어질 수밖에 없을 뿐만 아니라, 이해당사자 손실분담의 원칙에도 위배된다. 이해당사자인 금융기관이 정해진 기간 동안 상가 임차인과 임대인에 대한 대출이자를 면제할 수 있는 금융대책을 ‘임대료분담 제도’ 안에 포함해야 한다는 의미다. 자영업과 소상공인의 부채의존도만 높이는 대출지원이나 일시적인 이자 유예 등은 간접적인 금융지원 패키지에 불과하다. 금융지원이 아니라 최소 6개월 동안 한시적으로 임차인과 임대인의 이자를 면제해 주는 금융대책이 필요하다는 의미다.
금융당국은 정책 역량을 발휘해 임차인의 자영업자대출과 임대인의 담보대출에 대한 ‘이자면제 프로그램’을 만들어낼 책무가 있다. 금융기관이 그동안 자영업자대출로 거둬들인 막대한 이자이익을 감안하면, 자발적이지만 구속력 있는 금융대책을 마련해야 할 것이다.
정책당국 여기 항상 재정건전성 문제를 빌미로 민생 현안에서 한발 빗겨서는 자세를 취해왔다. 임대료 문제에 대한 대응도 딱 그 정도 수준이다. 세제지원과 같은 소극적인 대응으로는 재난 수준의 자영업 위기를 결코 극복할 수 없다. 지금이라도 임대료를 직접 지원할 수 있는 ‘임대료분담 제도’의 새 틀을 마련하기 바란다.
<본고는 필자의 개인 의견으로 본사의 편집방향과 다를 수 있습니다.>
[프로필] 송두한 백석예술대학교 초빙교수
• 민주금융발전네트워크 정책위원장
• KDI 경제전문가 자문위원
• 전) 한국외국어대학교 겸임교수
• 전) Visiting Assistant Professor (Otterbein University, Columbus, Ohio)
※ 저술: 서브프라임 버블진단과 향후 파급효과 진단(2007), 가계 대출행태 분석을 통한 주택버블주기 진단과 시사점(2012) 등 다수
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