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[전문가칼럼]공시지가와 공시가격의 현실화

 

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 경실련과 국토부의 시세반영률 이견

 

경제정의실천시민연합(이하 경실련)은 지난 12월 3일 기자회견에서 지난해 말 국내 땅값이 1경 1545조원이고 공시지가의 현실화율(시세반영률)은 43%라고 주장했다. 국토교통부(이하 국토부)가 주장하는 현실화율 64.8%와는 큰 차이가 있다.

 

이에 국토부는 12월 3일, 4일 양일간에 걸쳐 설명 자료를 내 한국은행 대차대조표의 토지자산총액은 2016년 7146조원에서 지난해 말 8222조원으로 1076조원 증가했다며 경실련 주장을 반박했다.

 

그러나 경실련은 시세를 반영하지 못하는 ‘공시가격제도’를 부동산가격 폭등의 한 원인으로 꼽고 역시 지난 12월 5일 경실련과 함께 ‘공시가격 조작’으로 재벌·건물주 등 상류층에게 80조원에 달하는 절세 특혜를 제공했다는 이유로 한국감정원과 국토부 등 유관기관 관계자들을 검찰에 고발한 민주평화당 모 의원이 “한국사회 불평등의 80%가 자산불평등·부동산 불평등이고 그 뿌리에 부동산 공시가격제도의 왜곡과 통계조작이 있기 때문”이라고 밝힌 것은 이런 시

각을 대표하고 있다.

 

무리한 공시지가 현실화는 시장에 충격 가해

 

문제는 국토부는 한국은행 통계에 의존하고, 경실련은 토지·주택 표본조사의 결과로 추정하고 있다. 그래서 어느 한쪽이 옳다고 할 수는 없지만 적어도 경실련이 말한 것처럼 현실화율은 분명히 매우 낮은 것이 사실이다.

 

이렇게 낮은 것은 부동산 거래세와 보유세에도 영향을 미치지만 토지수용절차상 보상가격에도 영향을 미치기 때문에 문제가 되고 있다.

 

LH한국토지주택공사가 토지수용 보상을 할 때 감정평가사들이 표준지공시지가를 기준으로 실제 거래가격을 조사하고 이를 적용하여 평가한 가격으로 보상가격이 책정된다. 시세반영률이 낮다보니 보상가격 비율이 공시지가의 적게는 1.5배에서 많게는 2배 이상 차이가 난다는 경실련의 주장도 어느 정도 근거 있는 수치라고 할 수 있다.

 

그렇다고 해서 무리하게 일시적으로 공시지가를 현실화해서 부동산 관련 세금이 모두 현실화되면 대기업 등 절세 특혜를 없앨 수 있다는 주장과 부동산시장을 안정화 시킬 수 있다는 주장은 잘못된 것이다.

 

왜냐하면 공시지가와 공시가격을 현실화하면 국가 등이 국민으로부터 세금을 많이 받기 때문에 국가운영에는 큰 도움이 될 것이다. 또한 세금은 누진과세 되기 때문에 재산을 많이 보유한 사람에게는 많이 징수하고 적게 소유한 사람에게는 적게 징수하여 빈부격차를 줄일 수 있다.

 

물론 다주택자의 경우 세금이 점점 무거워지면 보유부동산을 처분할 수도 있지만 보유세 부담이 커지면 실수요자들도 부동산을 보유하기보다는 세금이 부담스러워 결국, 주택을 소유하지 않고 전·월세에 머물게 되면 전·월세 가격만 상승할 수 있다. 뿐만 아니라 보유세가 인상되면 그 인상분만큼 부동산소유자 역시 임차인에게 전가시킬 수 있어 전·월세시장은 혼란스러울 수 있다.

 

따라서 보유세 인상은 점진적이면서도 양극화를 해소할 수 있는 다른 대책과 동시에 인상되어야 서민들은 물론 부동산시장에 충격을 줄일 수 있다.

 

공시지가와 공시가격의 현실화율

 

한편, 경실련이 주장하는 부동산 공시가격제도는 토지에 적용되는 공시지가와 주택에 적용되는 공시가격으로 나뉜다.

 

1990년 처음 공시지가 조사가 시작된 후 2005년 종합부동산세가 도입되면서 주택에 대해서 토지와 건물을 통합해 평가하는 공시가격제도가 도입되었다. 공시가격은 재산세뿐 아니라 상속세·증여세·종부세 등 각종 조세와 개발부담금과 건강보험료 등 60여 개의 다양한 행정 목적으로 활용된다. 공시가격이 어떻게 정해지느냐에 따라 실질적인 증세나 감세가 이뤄질 수 있다.

 

그런데 지금까지 정부는 공시지가 등 시세 반영률을 국민경제에 미치는 영향이나 국가 경제에 미치는 영향이 크다는 이유로 낮게 평가하고 여기에 공정가액비율을 적용하여 부과하고 있다.

 

그러다 보니 공시지가 등과 관련해 그동안 시세반영률이 낮고 부동산 유형별·지역별·가격대별 불균형이 크다는 지적이 많았다. 그래서 정부는 2019년 3월 처음으로 공시가격의 유형별 시세반영률을 발표하였는데 시세반영률이 가장 높은 공동주택의 경우 시세의 68.1%에 불과했고 단독주택은 53%에 그쳤다.

 

특히, 공시가격을 발표하고 난 이후 급등한 지역은 시세가 반영되지 못하는 모순을 낳았다. 그렇다 보니 말이 많을 수밖에 없다.

 

공시가격과 표준주택 가격산정도 감정평가사가 해야

 

현행법상 공시가격 산정·고시 권한은 정부가 행사하지만 실무의 경우 공동주택과 표준단독주택은 한국감정원이 표준지공시지가의 경우에는 한국감정평가사협회 그리고 개별 단독주택과 개별 토지가격산정은 지방자치단체가 각각 산정하면서 형평성 문제가 더 불거지는 측면도 있다.

 

그래서 공시지가나 공시가격 산정은 감정평가 업무가 주 업무인 한국감정평가사협회가 주관하여 일관성 있게 평가해야만 오류를 줄일 수 있다. 그런데 감정평가 업무를 하지 않는 한국감정원이 공동주택과 표준단독주택 가격을 평가하다 보니 이의신청이 들어오면 대폭 수정하는 등 잡음이 많은 것이 사실이다.

 

또한 지방자치단체가 개별공시지가 평가와 개별주택가격 산정의 업무를 맡고 있는 것도 모순이다. 충분한 경험과 전문성을 요하는 업무임에도 단순히 생각하고 평가하는 것이 곧 토지 등 소유자들에게는 엄청난 세금으로 돌아오기 때문이다.

 

 

 

뿐만 아니라 전국의 필지수 대비 표준지수와 공동주택과 표준단독주택 수도 2배 이상 대폭 늘려야 객관적이고 공정성을 기할 수 있으며 국민으로부터 신뢰를 받을 수 있다. 그래서 경실련도 공시지가나 공시가격의 평가제도 변화보다는 조사 과정의 투명성을 확보하는 것이 우선이라고 주장한다.

 

물론, 틀린 말은 아니다. 공시가격이나 공시지가 조사·평가방법도 공개하여 당사자가 이해할 수 있도록 해야 하겠지만 그보다 더 중요한 것은 평가자의 전문성이라고 생각한다.

 

특수성이 있어도 감정평가가격은 적정가격으로

 

특히, 경실련이 주장하는 법인 소유 비업무용 토지의 공시지가가 낮게 산정돼 부동산 재벌, 대기업의 세 부담이 낮다는 문제가 지적되고 있다.

 

경실련 조사에 따르면 평당 4억 4000만원에 매각된 서울 삼성동 한전 부지의 경우 공시지가가 평당 1억 9000만원에 불과하다. 대기업 소유 토지의 공시지가가 상대적으로 낮다보니 세금을 낮추기 위해 기업들이 지가산정위원회의 이의신청 절차를 거쳐 합법의 외피를 쓴 특혜를 추구하고 있다는 논란이 제기되는 것도 사실이다.

 

그러나 특수한 경우 높은 가격으로 거래되거나 낮은 가격으로 거래된 가격을 그대로 공시지가에 반영하여 평가할 수는 없다.

 

「부동산가 격공시에 관한 법률」 제1조 목적에서는 ‘이 법은 부동산의 적정가격(適正價格) 공시에 관한 기본적인 사항과 부동산 시장·동향의 조사·관리에 필요한 사항을 규정함으로써 부동산의 적정한 가격형성과 각종 조세·부담금 등의 형평성을 도모하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다’고 되어 있으며 동법 제2조 제5항에는 ‘적정가격’이란 토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다고 되어 있다. 그러나 한전부지의 경우에는 특수성이 감안된 가격으로 거래되었다.

 

특수성 있는 가격이 기준이 되면 인근 지가 상승시켜

 

물론, 표준지 공시지가는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 에 의한 절차에 따라 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적·사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지(50만 토지)에 대하여 적정가격을 조사·평가하여 공시한다.

 

표준지공시지가는 토지시장의 지가정보를 제공하고 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가·지자체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 된다.

 

그런데 지역마다, 물건마다 특수성이 있어서 높게 또는 낮게 거래된 가격을 기준으로 가격을 산정할 수는 없기 때문에 실거래가 신고로 취득세를 물리고 보유세는 표준지공시지가를 기준으로 재산정한 개별공시지가를 기준으로 부과한다.

 

따라서 한전부지처럼 특수성이 있는 경우에는 실제거래가격으로 재산세가 부과되지 못할 수도 있다. 만약 한전부지의 특수성을 배제하고 실거래된 가격으로 공시지가를 산정한다면 그 주변지역은 가격이 급상승할 수밖에 없어 오히려 공시지가 제도가 주변지역의 지가상승에 영향을 미치기 때문에 본래 법 취지와는 상반되는 결과를 도출할 수 있어 부작용이 크다면 제도를 없애야하는 문제까지 제기될 수 있다.

 

결국, 일부 정당에서 주장하는 법인이 세금 봐주기 주장은 현실화가 안 되었다는 말이지 잘못 부과했다는 말은 잘못된 주장이다. 장기적으로 법인부동산도 공시지가 현실화가 되면 아무런 문제는 없을 것이다. 과연 현실화를당장 100%해야 하는지가 논란이 있을 뿐이다.

 

정부의 공시가격 신뢰성 제고방안

 

정부는 2020년부터 공시가격은 엄밀한 시세평가를 토대로 공시가격 현실화율을 고가 공동주택 공시가격 조기 현실화 등 가격대별 차등 제고하며 전반적인 현실화율 상향하고 그간 지속된 고가-중저가 부동산간의 공시가격 역전현상을 폭넓게 해소한다는 기본원칙 아래 추진된다.

 

이를 위해 실거래가, 감정평가 선례, 각종 가격통계 자료 분석 등을 통해 금년 중 시세 변동분을 공시가격에 충실히 반영하고 해당 부동산의 가격과 현재 시세 반영수준을 고려한 현실화율 제고분(α)을 적용하여 공시가격을 결정할 예정이다.

 

따라서 2020년 공시가격은 2019년 말 시세 × (2019년 현실화율 + α)로 결정하며 부동산 유형·가격대별 공시가격(현실화율) 산정방식은 공동주택의 경우현실화율 제고대상은 중저가(시세 6억원 미만)에 비해서 현실화율이 낮은 시세 9억원 이상의 공동주택으로 하되 9억원 미만의 공동주택에 대해서 는 시세변동분만 공시가격에 반영한다.

 

또한 이들 주택 중 2019년 현실화율이 일정한 수준〔(시세9∼15억) 2019년 70% 미만, (15∼30억) 75% 미만, (30억 이상) 80% 미만〕에 미달되는 경우에만 현실화율 제고분(α)을 적용하고 고가공동주택 조기 현실화를 통한 공시가격 공정성 강화를 위해 가격이 높고 현실화율이 낮을수록 제고폭을 확대하여 현실화율의 제고수준을 가격대별로 각각 70%, 75%, 80%로 하되지나친 공시가격 급등〔(9∼15억원) 최대 8%, (15∼30억원) 최대 10%, (30억원 이상) 최대 12%〕이 없도록 α의 상한을 두어 산정한다.

 

단독주택도 공동주택과 같이 시세 9억원 이상에 대해서 현실화율을 제고하되 제고대상은 2019년 현실화율이 55%에 미달되는 경우로 하고 현실화율 제고 수준은 55%로 하되, α의 상한〔(9∼15억) 최대 6%, (15억 이상)8%〕을 두어 가격급등을 방지하는 방식은 공동주택과 유사하다.

 

토지는 영세자영업자가 많은 전통시장을 제외한 모든 토지에 대해 2019년 기준 64.8%인 현실화율이 앞으로 7년 내에 70% 수준에 도달할 수 있도록 현실화율 제고분을 균등하게 반영한다.

 

예 2019년 현실화율 63% → 2020년 현실화율 제고분 1%, 2019년 56% → 2020년 2%

 

이 같은 현실화율 제고방식을 적용할 경우 2020년 가격공시를 통한 부동산 유형별 현실화율은 2019년 대비 공동주택(68.1% → 69.1%)은 1.0%, 표준단독주택(53.0% → 53.6%)은 0.6%, 표준지(64.8% → 65.5%)는 0.7% 수준 제고될 전망이다.

 

중장기적으로 현실화해야 그러나 부동산시장에는 악재

 

정부는 결국 중장기적으로 공시지가나 공시가격은 점진적으로 현실화하여 시장 충격을 줄이면서 보유세를 높이고, 대신 취·등록세와 양도소득세 등 거래 관련 세금을 낮추는 방향으로 정책을 바꿔야 한다.

 

그래야만 국민경제에도 충격이 덜하고 국민의 조세반발도 적을 수 있다. 그런데 벌써부터 지금 취·등록세와 양도소득세가 높아서 매물 잠김 현상이 나타나고 있는 것도 사실이다. 따라서 거래세를 낮추면서 보유세를 높이면 부동산 가격 안정과 불로소득 환수 측면에서 모두 긍정적인 효과를 볼 수 있다.

 

그러나 공시지가나 공시가격이 현실화 되면 부동산 관련 세금은 물론 의료보험과 연금보험 등 공시지가를 적용하는 모든 부과금이 인상되어 국민생활에 미치는 영향이 매우 클 것이다.

 

특히, 부동산 관련 세금은 지금보다 훨씬 많은 세금이 부과될 것이다. 그렇게 되면 고가주택은 물론 중저가 주택까지도 거래에 영향을 미칠 것이며 취득세나 재산세 등 세금이 부담스럽게 되면 부동산시장은 양극화가 더욱 심화되면서 시장은 장기적으로 안정화될 수도 있다.

 

물론 부동산시장이 상승하는 국면에서는 세금보다 부동산가격이 더 많이 오르기 때문에 큰 영향이 없지만 하락하는 국면에서는 부동산가격도 하락하는데 보유세 등 세금이 높아지면 오히려 거래를 꺼려 가격이 더 하락할 수도 있다.

 

따라서 공시지가나 공시가격 현실화와 세금관련 정책은 매우 신중해야 하며 한 번 올린 세금은 정권이 바뀌어도 내려오지 않기 때문에 더욱 국민과 서민을 위해서는 신중해야 한다.

 

 

<월간조세금융 1월호에 게재된 칼럼입니다.>

 

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

• 명지대학교 부동산대학원 주임교수

• (사)대한부동산학회 제17~18대 회장역임/• (사)대한부동산학회 이사장

• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/• 국토교통부 국가공간정보위원회 위원 역임

• 국토교통부 도시재생전문가위원회 위원/• 국토공간정보공사 선임비상임이사 역임

• 인천광역시 서구 분양가심의위원회 위원장

 

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