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[전문가칼럼] LH구조개혁 어떻게 할 것인가?

 

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 들어가며

 

지난 2021년 3월 참여연대와 민주사회를 위한 변호사모임은 한국토지주택공사(이하 LH) 전·현직 직원들이 정부의 3기 신도시 사업 중 최대 규모인 광명·시흥 신도시 후보지에 100억원대 토지를 투기성으로 매입하였다는 의혹을 제기하였다. 국민주거안정 업무를 담당하는 공기업인 LH의 직원들이 포함된 신도시 투기의혹은 부동산 가격 폭등에 따른 정부의 부동산정책에 대한 불신과 맞물려 국민들을 분노하게 만들었다.

 

LH에 대한 국민 공분이 확산되자 정부는 LH에 대하여 "해체 수준의 환골탈태 혁신"을 언급하고 조직혁신에 대한 정부의 강력한 의지를 표명하였다. 그리고 3개월 후인 지난 6월 7일 정부합동으로 「국민신뢰 회복을 위한 한국토지주택공사 혁신방안」(이하 'LH 혁신안'이라 함)을 발표하였다. LH 혁신안 주요 내용은

 

첫째, 투기재발방지를 위한 통제장치 마련,

둘째, 주거복지 및 주택공급 기능을 제외한 비핵심기능 분산 및 인력감축,

셋째, 퇴직자 전관예우 갑질 행위 등 고질적 악습 근절,

넷째, LH의 방만경영 관행 개선과 경영평가로 성과급 환수이다.

 

이를 통하여 LH의 구조적 문제를 해결하고 국민이 신뢰할 수 있는 투명한 조직으로 변화시킬 것을 제시하였다. 하지만 LH의 기능 분할과 조직 개편에 초점을 맞춘 혁신안이 LH 사태를 일으킨 본질인 내부비리의 척결과 방만 경영으로 인한 만성 적자를 해결 할 수 있는가에 대해서는 회의적이다.

 

이미 자산총액 185조원에 이르는 거대 조직인 LH의 구조개혁에 있어서 현재 드러나고 있는 현상만을 해결하는 방법의 접근은 또 다른 부작용을 야기할 수 있다. 따라서 LH의 구조개혁의 시작은 다소 시간이 걸리더라도 충분한 검토와 논의를 통해 문제의 원인을 찾아내는 것부터 이루어져야 한다.

 

LH의 탄생

 

LH는 이명박 정부의 공기업선진화 정책 일환으로 「한국토지주택공사법」에 따라 2009년 10월 1일 당시 한국토지공사와 대한주택공사를 합병하면서 출범했다. ‘한국토지공사’는 토지의 취득·개발·공급을 통하여 토지의 이용도를 증진시키고 토지자원의 효율적인 이용을 촉진하여 건전한 국민경제 발전에 기여함을 목적으로 1975년 설립되었다.

 

또한 ‘대한주택공사’는 주택을 건설·공급 및 관리하고 불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 1962년 7월 발효된 「대한주택공사법」에 의거 1941년부터 있었던 대한주택영단을 대한주택공사로 발족하였다.

 

두 공사의 통합과 개선에 대한 논의는 1980년대부터 수차례 이루어졌으나 2009년 이명박 정부에 이르러서야 실제 합병이 이루어졌다. 2008년 한국토지공사와 주택공사를 통합하는 과정에 대한주택공사는 합병으로 인한 효율성을 주장하며 통합을 찬성하였고, 한국토지공사는 부패심화와 100조원 대의 부채규모를 이유로 통합을 반대하였다.

 

합병 전 두 공사의 규모는 2007년 기준 재무제표상 ‘한국토지공사’는 자산 33조, 부채 27조, 자본금 6조에 임원 8명 직원 2,974명 규모였으며, ‘대한주택공사’는 자산 51조, 부채 43조, 자본금 8조에 직원 4,377명 규모의 공공기관이었다.

 

LH의 현재

 

결국 2009년 10월 1일 합병이후 2021년 6월 기준 LH 임직원의 정원은 9,907명으로 합병 전 공시자료에 의하면 2007년 7,351명에서 합병을 위한 구조조정 및 조직 개편을 통하여 2016년 6,637명으로 감소되었던 정규직 정원이 다시 약 3천 명 증가하였다.

 

이는 문재인 정부가 추진한 공공부문 비정규직의 정규화 정책에 부응하고, 주택시장 안정을 위한 3기 신도시 건설 등을 수행하기 위해 조직이 확대된 것에 기인한 것이다. 그러나 비정규직의 경우 2016년 2,174명에서 2021년 1,908명으로 기간제 근로자의 수가 감소하고 대신 외부 용역인원이 증가하여 실질적으로는 266명 밖에 감소하지 않았다.

 

또한 2018년부터 자회사 설립으로 인한 인력증가가 1,496명에 이르고 있어 인력 면에서 볼 때 LH 조직은 51%(4,500명) 늘어났다.

 

 

사업측면에서 LH는 신도시·택지개발 등 도시조성, 국책사업(행정중심복합도시, 혁신도시 등), 산업단지개발의 경제기반사업, 도시재생사업, 토지비축, 주거급여 조사사업 등의 주거복지사업을 수행하고 있다. 지난 3년간 LH 사업부문별 결산총액은 2016년 21.3조에서 2021년(예산) 36.3조로 약 70% 증가하였다.

 

사업부문 별로는 도시조성 3.5조(25.7%), 국책개발 –1.5조(-37.5%), 경제기반 –1.8조(-13.2%), 도시재생 –0.7조(-45%), 토지비축 1.2조(130%), 주거복지 9조(97%), 기타 3.5조가 증가 감소하였다.

 

특히, 주거복지 관련 예산은 문재인 정부 출범(2017년)이후 매년 증가하여 2021년 기준 전체예산 36.27조원의 33.3%인 12.08조원에 이르나, 경제기반 사업이나, 도시재생 사업에 있어서는 오히려 예산이 감소하고 있다. 이는 도시재생사업의 축소와 청년 및 취약계층 지원사업에 많은 지출이 있었던 것을 알 수 있다.

 


 

LH의 미래

 

정부의 ‘LH 혁신안’

 

정부는 지난 6월 7일 신도시 등 토지개발권한을 보유하고 있는 LH에 대해 내부직원에 의한 토지투기가 재발하지 않도록 강력한 통제장치를 구축하고, 전관예우, 갑질 등 고질적 병폐를 제도적으로 차단하는 한편, 비대화된 조직을 효율성 있는 조직으로 변화시키기 위하여 기능과 인력을 과감하게 줄이는 내용을 담은 혁신안을 발표하였다. 당시 합동회의에서 논의된 LH의 문제점은

 

첫째, 통합 이후 조직 비대화로 인한 임직원의 통솔·관리가 어려운 점

둘째, 주택공급에 관한 전 과정을 독점함에 따른 내부정보를 활용한 이해상충행위의 발생 문제

셋째, 조직 내 도덕적해이로 인한 공직기강 문란 사례의 빈번한 발생 등으로 보고 있다.

 

이에 따라 LH가 본연 책무인 국민의 주거생활 향상에 기여하고 국토의 효율적 이용에 부합하는 조직이 되도록 혁신방안에 관한 내용은 다음과 같이 발표하였다.

 

첫째, 투기재발 방지를 위한 강력한 통제장치의 마련이다. 내부정보를 이용한 임직원의 투기재발 방지를 위해 재산등록 대상을 LH 전 직원으로 확대하고, 실사용 목적 외에는 토지취득을 금지하며, 토지투기 등을 감시할 수 있게 외부전문가를 준법감시관으로 선임하고 외부위원 중심의 준법감시위원회도 구성하기로 하였다.

 

둘째, 공공성 제고 및 방만 경영 해소를 위한 경영관리 강화이다. 중대 비위 행위에 대한 엄격한 평가와 윤리경영 평가를 강화하고, 직무중심의 합리적 보수체계를 마련하고 성과급 제도를 개선하기로 하였다. 또한 임직원의 보수를 한시적으로 동결하고 복리후생 수준을 정상화 하는 등 방만한 예산 운영이 개선키로 하였다.

 

셋째, 주거복지 등 핵심 기능에 충실하도록 기능조직의 재설계다. 주거복지 및 주택공급 기능을 제외한 비핵심기능을 분산하고, 개발정보 유출을 차단하기 위해 공공택지 입지조사 업무를 국토교통부로 회수하며 타 공공기관이나 지자체. 민간이 수행 가능한 기능은 축소·이양하고 전체 인원의 20%(약 2,000명)이상을 감축하도록 할 방침이다.

 

특히, LH의 기능·조직의 개편 방안은 LH의 토지, 주택, 주거복지의 핵심기능을 중심으로 견제과 균형의 원리 작동, 공공성·투명성 강화, 주거복지 기능의 대폭 강화의 원칙에 입각하여 1안으로 ‘토지’와 ‘주택·주거복지’ 부문을 별도 분리, 2안으로 ‘주거복지’ 부문과 ‘토지·주택’ 부문을 병렬적으로 분리, 3안으로 ‘주거복지’부문과 ‘토지·주택’ 부문을 모·자관계로 분리하는 안을 검토 중이다.

 

각 대안별 특성은 1안의 경우 개발사업 부문인 토지와 주택을 분리함으로 개발사업의 독점으로 인한 문제를 해소할 수 있는 반면, 업무기능의 중복, 경쟁적 난개발, 교차보전의 어려움 등 통합 이전의 문제가 재현되어 정부의 주택공급 정책에 차질을 빚을 우려가 있다. 2안의 경우 토지·주택 부문의 기능 통합으로 주택 공급 정책의 수행은 가능하나, 주거복지 기능의 약화가 우려되고 있다.

 

3안의 경우 정상적인 공급정책을 수행하면서 주거복지 부문이 모회사로서 자회사인 토지·주택 부문의 개발이익을 주거복지 재원으로 활용함으로 주거복지 기능을 강화할 수 있다.

 

LH의 혁신을 위한 문제인식

 

LH의 고질적 문제점은 최근 발생한 전·현직 임직원의 내부정보를 이용한 투기 의혹뿐만 아니라 2020년 기준 129조에 이르는 막대한 부채 문제 역시 공사합병 이전부터 가지고 있던 문제였다. 2009년의 LH 통합은 1980년대부터 나타났던 두 공사의 문제에 대한 해결방안이었다.

 

따라서 LH혁신은 LH의 독점적 권한의 분산과 규모의 경제를 통한 효율성의 확보라는 상반된 두 가지 문제의 인식에서 시작되어야 한다. 독점적 권한의 분산 필요성의 측면에서 살펴보면 토지의 개발과 주택의 공급이라는 막대한 자금이 투입되는 사업에 독점적 지위를 가진 LH는 필연적으로 금전적 이해관계로 인한 부정과 부패가 발생할 여지가 있다.

 

이번 신도시 개발 예정지 부동산 투기와 관련한 수사를 확대한 결과, 예전의 1기 및 2기 신도시 개발에서도 나타났듯이 개발정보의 독점으로 인한 부정은 특정 조직에서부터 누설되어 투기가 일어나는 것을 알 수 있다.

 

조직 효율성 측면에서 LH의 설립목적은 당시 한국토지공사와 대한주택공사의 업무중복을 해소하고 조직의 효율성을 높이는데 초점을 두고 있었다. 그러나 문재인 정부이후 비정규직과 자회사를 포함한 LH임직원 수는 4,500명 증가하여 13,311명으로 거대 공사가 되었으며, 사업부분에서도 도시개발과 주택공급측면 이외에도 주거복지 부문 예산을 9조원 증가시켰다.

 

따라서 현재 LH가 2009년 출범 당시 실현하고자 했던 목표가 달성되었는지, 사업 효율성을 위한 조직 효율성은 달성되고 있는지 면밀한 검토가 필요하다.

 

‘LH 혁신안’ 에 담긴 문제점

 

정부 LH 혁신안에는 3대 기본원칙과 8가지 실천방안을 제시하고 있다. 그러나 정부의 혁신안은 LH의 문제점에 대한 정확한 인식을 바탕으로 한 실천방안이 제시하지 못하고 있다.

 

첫째, ‘전직원의 재산등록’과 ‘준법감시관제’도입이다. 불법투기근절의 실천방안으로 제시된 재산등록’과 ‘준법감시관제’는 공사내부 불법 투기는 막을 수 있을지 모르지만 외부 제3자 투기는 막을 수 없기 때문이다.

 

둘째, ‘임원의 급여 동결’과 ‘복리후생 축소’다. 이는 방만한 경영관리 측면에서 임금을 동결하거나 후생복지를 줄인다고 투명경영이 되는 것은 아니다. 물론 방만한 경영은 분명 방지해야하며 불법, 탈법이 있는 경우에는 엄벌해야하는 것은 당연한 기본경영방침이다.

 

셋째, 인력감축을 통한 구조조정이다. 문재인 정부는 집권이후 비정규직의 정규직화 하면서 고용을 늘려갔다. 그런데 LH혁신안으로 2차에 걸쳐 약 20%인 2000명의 감원을 제시하였다.

 

가정을 가지고 있는 직원들을 대상으로 감원바람이 분다면 업무의 비효율화와 눈치보기 또는 보복성 인사 등 도 다른 비리가 발생할 수 있다. 감원이 혁신안은 아닌 것이다.

 

넷째, 정부는 3가지 조직개편 안 중 모자회사안을 선택할 가능성이 크다. 주거복지 부문은 모회사로 하고, 토지 및 주택개발사업은 자회사가 맡아 자회사의 개발이익을 모회사에 배당하여 주거복지 재원으로 활용하는 방안이다.

 

모회사는 수익모델 없이 토지개발, 주택분양사업 등을 수행하는 자회사로부터 받은 배당금으로 운영하게 된다. 문제는 자회사의 수익요소가 줄고 공공임대주택수가 증가하여 주택관리 등에서 더 많은 손실이 발생하게 될 때 모자회사가 모두 재무적으로 부실해 질수 있으며 이 경우 정부가 공적자금을 지원해야 하는 상황이 발생할 가능성도 있다.

 

LH의 혁신을 위한 제안

 

LH의 혁신적 구조개혁을 위하여 LH의 과거와 현재 그리고 정부의 LH 혁신안을 통해 미래를 살펴보았다. 특히, 정부가 추진하고 있는 해체 수준의 LH 혁신안이 나오게 된 직접적 배경에는 LH가 각종 법률에 따라 토지개발사업을 수행하면서 LH 일부 직원들의 내부정보를 활용한 개발예정지역 불법 부동산 투기행위가 국민적 공분(公憤)을 일으킨 데 있다.

 

그러나 LH의 공정한 운영과 경영성과 개선을 위한 구조개혁의 필요성은 LH가 두 개의 공사로 나눠져 있을 때부터 지속된 것이며, 금번의 LH 일부직원의 부정만의 문제는 아니다. 자산규모 185조원의 거대 조직의 고질적인 문제를 단시간에 몇 가지 방안을 가지고 해결할 수는 없겠지만, 현재 논의 중인 혁신 방안을 바탕으로 다음과 같이 제안코자 한다.

 

첫째, 토지개발 과정에서 투기방지를 위해 토지보상기준의 개선이다. 내부정보를 이용한 투기행위를 줄이기 위해서는 토지보상기준일인 사업인정고시일 기준으로 보유기간에 따라 차등 보상제도를 도입하는 것이다. 계획단계에서부터 단기보유자에게는 실거래가격과 감정평가가격 중 적은 가격으로 보상을 하고 장기보유지의 경우에는 대토보상이나 이주자택지 등 충분한 보상이 이뤄질 수 있도록하면 LH직원들의 재산등록 없이도 제3자 투기까지도 막을 수 있을 것이다.

 

둘째, 거대공룡 LH는 사업 영역별로 분리되어야 한다. ‘택지조성’, ‘주택건설’, ‘주거복지(운영관리)’, ‘도시재생’의 4부문으로 구분하여 재구성되어야 한다. 토지의 조성과 공급, 공공 및 민

간주택건설, 임대주택 등 운영관리, 노후불량 주택의 개량 등 도시재생으로 나눠 사업영역을 분리할 경우 중복 업무를 최소화할 수 있다.

 

셋째, 부문간 업무조율과 관리감독은 국토교통부에서 직접해야 한다. 2009년 LH의 출범 당시 주요 이슈는 조직의 효율성 강화였다. 각 부문을 분리할 경우 부문간 과도한 경쟁으로 발생할 수 있는 조직간 갈등과 업무효율 저하의 문제는 국토교통부에서 직접 조율하면 될 것이다. 물론 정보의 공유는 필요에 따라 공유할 수 있지만 정부가 직접 관리하면 지금과 같은 투기는 어느 정도 방지할 수 있을 것이다.

 

넷째, 임금동결과 후생복지 축소 및 감원이 구조조정의 중심이 되어서는 안 된다. 구조조정의 대상은 조직의 효율성과 비리척결 그리고 LH가 분리되더라도 본래의 업무를 차질 없이 추진될 수 있도록하는 방향으로 국한되어야 한다. 어느 때는 일을 잘했다면서 성과급을 지불하더니 어느 때는 비정규직까지 정규직화 시켜놓고 비리를 저지른 당사자도 아닌 사람들까지 죄인 취급하듯 감원으로 구조조정을 하겠다는 것은 바람직하지 못하다. 인적구성의 효율화를 위한 대안이 있어야 한다. 또한 임직원에 대한 철저한 윤리교육 강화와 더불어 재발방지책을 새워야 한다.

 

나가며

 

금번 LH 사태를 보면서 그동안 정부가 추구하고 주장해 왔던 정의롭고 공정한 사회가 과연 이런 것인가? 그리고 국민들이나 야당에 적폐청산을 주장해 왔던 정부가 과연 정부 스스로는 내부적 적폐청산은 잘해왔는지 반문하고 싶다. 이미 우리 국민들의 사회적 눈높이가 매우 높다는 것을 정부는 알아야 한다.

 

특히, 공기업의 구조조정은 누구를 위한 구조조정인지 먼저 생각해야 한다. 거대 공룡기업 LH를 업무 영역별 분리를 할 수 없다면 사업영역에 대한 부문별 구조조정과 함께 합리적 운영방안을 내 놓아야 한다.

 

정부의 안대로 모자회사를 두고 운영을 하거나 내부 부분별 분리 구조조정을 하는 것은 사실상 "해체 수준의 환골탈태혁신"은 아니며 정부의 강력한 의지와는 동떨어진 혁신이다. 공사는 운영의 독창성과 자주성을 살리고 공공성과 기업성을 조화시키는 데 목적이 있다.

 

특히, 공사의 성격상 민간기업이 수익성을 이유로 시행하기 어려운 사업들을 공사가 수행하는 것은 당연하다. 그러나 공사가 수행해야 하는 사업의 영역이 너무 많아지게 되면 공사 본래의 사업목적 달성과 멀어지게 된다.

 

특히, 이번정부 들어와서 LH는 ‘주거복지’ 사업부분에 상당히 많은 예산을 사용하고 있다. 이러한 예상 집행이 다른 부서와 중복되거나 LH 본래의 사업 목적과 부합하는지 그리고 기업적 성격에 부합하는 사업인지 한번 짚어봐야 할 것이다.

 

마지막으로 지금 LH 사태로 복잡하고 곤욕스러울 정부와 여당은 진심으로 국민들에게 미안해하고 죄스러운 마음을 가져야 한다. 그래야만 집권당으로서의 자질이 있다고 생각한다. 하여튼 정부는 지금 LH사태 등 복잡하게 얽힌 신도시 문제를 시원하게 잘 풀어 주기를 바란다.

 

 

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

• 명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장

• (사)한국부동산융복합학회 회장

• (사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임

• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원

• 한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임

• 서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장

• KBS객원 뉴스해설위원, Jtbc 자문위원

 

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