(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 서울시는 지난 3월 3일 디지털 대전환시대 미래공간전략을 담은 ‘2040 서울도시기본계획’을 발표했다. 서울시가 추진할 각종 계획의 지침이 되는 최상위 공간계획이자 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제16조에 따른 법정계획이다. 이는 향후 20년 동안 서울이 지향할 도시공간의 미래상을 담은 장기계획인 것이다.
서울시의 미래공간전략 계획은 1990년 최초의 법정 도시기본계획이 수립된 이후 다섯 번째로 수립된 계획이며 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 상 5년마다 재정비해야 하는 규정에 따라 2014년에 수립된 「2030 서울플랜」을 대체하는 계획이다. 어떤 내용이 담겨있는지 살펴보자.
서울시의 6대 공간계획
서울시는 서울을 공간적으로 구현할 6대 공간계획을 제시했다. 그 첫째가 ‘보행 일상권’ 도입이다. 둘째, 수변중심 공간재편. 셋째, 중심지 기능 강화로 도시경쟁력 강화. 넷째, 다양한 도시모습, 도시계획 대전환. 다섯째, 지상철도 지하화. 여섯째, 미래교통 인프라 확충이다.
우선, 주거·업무 등 공간경계가 사라지고 ‘나’ 중심의 라이프스타일이 강해진 디지털 대전환시대를 맞아 ‘보행 일상권’ 개념을 새롭게 도입했다. 주거용도 위주의 일상공간을 전면 개편해서 서울 전역을 도보 30분 범위 내에서 주거·일자리·여가를 모두 누리는 공간으로 만든다는 계획이다.
또한, 서울 전역에 고르게 분포돼있는 61개 하천의 잠재력을 이끌어내 수변을 시민의 일상을 풍요롭게 하는 생활공간으로 만든다는 계획이다. 특히, 안양천·중랑천·홍제천·탄천 등 4대 지천은 특화거점을 찾아 명소화하고 접근성을 강화한다.
첫째, 보행 일상권이다
‘보행 일상권’은 주거용도 위주 일상공간을 전면 개편하여 도보 30분 내 진입의 ‘자립생활권’으로 만든다. ‘보행 일상권’은 디지털 대전환과 코로나19 팬데믹으로 업무공간의 시공간적 제약이 사라지고 주거가 일상생활의 중심공간으로 부상하면서 달라진 라이프스타일을 반영한 새로운 개념의 도시공간이다. 기존에 ‘주거’ 위주로 형성된 일상 생활공간을 전면 개편해 도보 30분 이내 보행권 안에서 일자리, 여가문화, 수변녹지, 상업시설, 대중교통거점 등 다양한 기능을 복합적으로 누리는 자립적인 생활권으로 업그레이드한다는 계획이다.
서울시 어디에 살든 수준 높은 생활환경을 누릴 수 있어 시민 개인의 삶의 질 향상은 물론, 지역균형발전도 기대된다. 이를 위해 서울시는 도시공간을 지역별로 분석해서 지역에 부족한 시설과 필요한 기능을 찾아내고, 이를 보완하기 위해 유연한 용도지역을 부여해 공간 효율성을 극대화한다. 예를 들면, 생활편의시설이 부족한 주거밀집지역의 경우 업무·상업 기능 도입을 위한 용도지역을 부여하는 식이다.
둘째, 수변중심 공간 재편이다
서울시 전역 61개 하천의 잠재력을 활용해 시민생활 중심으로 시민의 삶의 질을 높일 대표공간으로 ‘수변’에 주목한다. 서울시에 흐르는 물길과 수변의 잠재력을 이끌어내 지역과 시민생활의 중심으로 만드는 도시 공간 재편을 본격화한다는 계획이다. 각 수변의 매력을 드러낼 수 있는 명소를 조성하고, 이렇게 조성한 수변 명소로 사람들이 모여들 수 있도록 보행, 대중교통 등 접근성을 높인다. 또한 수변명소와 수변명소를 연결하는 네트워크를 구축하고, 수변과 수상 활용성도 높여나간다는 계획이다.
서울시에는 한강과 안양천·중랑천 등 국가하천, 탄천·도림천 등 지방하천 등 총 61개 하천이 25개 자치구 전역에 고르게 분포되어 있다. 그러나 일상생활 공간과 단절돼 있어 접근이 어렵고, 공간 활용 역시 녹지·체육공간 등 단순하고 획일적인 수준에 머물러 있다. 특히, 서울시는 하천의 크기와 위계에 따라 소하천·지류, 4대 지천(안양천, 중랑천, 홍제천, 탄천), 한강의 수변 활성화 전략을 마련했다.
그 첫 번째가 소하천·지류는 수변테라스 카페, 쉼터, 공연활동 등을 통해 시민의 일상을 풍요롭게 하는 수변친화 생활공간으로 조성하고 두 번째는 4대 지천은 특화거점을 찾아 명소로 조성하고 배후주거지와의 접근성을 높여 수변을 활성화한다는 것이다. 세 번째, 한강은 수변과 도시공간 간 경계를 허물어 한강과 일체화된 도시공간을 조성하고, 업무·상업·관광의 중심으로 자리매김한다. 특히, 여의도·압구정 등 한강변 대규모 정비사업과 연계해서 계획 단계부터 반영될 수 있도록 할 계획이다.
셋째, 중심지 기능 강화로 도시경쟁력 높인다
중심지 기능 강화를 위해 3도심 기능을 고도화해 도시경쟁력을 높이고 서울 도심을 ‘4+1축’으로 활력 넘치는 도시로 조성한다. 기존 중심지 체계(3도심 7광역중심 12지역중심)는 유지하되, 3도심(서울도심, 여의도, 강남)을 중심으로 그 기능을 고도화해 서울의 글로벌 도시경쟁력을 강화한다.
이를 위해 첫째, 서울 도심은 수도 서울의 상징적인 공간임에도 지난 10년 간 유연성 없는 보존중심 정책에 따른 정비사업 제한으로 활력을 잃고 성장이 정체되었는데 기존 정책의 한계를 넘어선 새로운 정책방향을 재정립한다. 또한, 남북 방향의 4개축(광화문~시청 ‘국가중심축’, 인사동~명동 ‘역사문화관광축’, 세운지구 ‘남북녹지축’, DDP ‘복합문화축’)과, 동서 방향의 ‘글로벌 상업축’의 ‘4+1축’을 조성해 서울도심에 활력을 확산하고, 첨단과 전통이 공존하는 미래 도심으로 재탄생시킨다.
이를 실현하기 위한 도시계획적 전략으로 도시규제를 합리적으로 완화한다. 기존의 획일적인 높이규제를 유연화하고, 다양한 인센티브를 통해 용적률을 상향한다. 소규모 필지 위주 개발에서 지역 여건에 맞는 체계적이고 규모 있는 개발로 전환한다.
둘째, 여의도는 글로벌 금융 중심으로 육성 중인 ‘여의도’는 용산정비창 개발을 통한 국제 업무기능과 연계해 한강을 중심으로 한 글로벌 혁신 코어로 조성한다. 용산정비창 개발로 확보되는 가용 공간 등을 활용해 여의도의 부족한 가용 공간 문제를 해소한다는 계획이다. 또한, 노들섬을 ‘글로벌 예술섬’으로 조성하고, 신교통수단 도입 등을 통해 수상 활용성과 연결성도 강화한다. 샛강, 올림픽대로의 입체적 활용과 노량진 일대의 가용지 활용도 추진한다.
셋째, 강남은 테헤란로를 따라 업무기능이 집적·포화된 ‘강남’은 경부간선도로 입체화, 국제교류복합지구 조성 등과 연계한 가용지 창출을 통해 중심기능을 잠실, 서초 등 동-서 방향으로 확산시킨다는 계획이다. 이밖에도, 19개 중심지(7광역중심 12지역중심)를 산업과 연계, 집중 육성하여 「서울비전 2030」에서 제시한 4대 신성장 혁신축을 활성화시킬 수 있는 주요 거점으로 만든다.
넷째, 다양한 도시모습, 경직된 도시계획 대전환이다
‘용도지역제’를 ‘비욘드 조닝(Beyond Zoning)’으로 전면 개편하여 경직된 도시계획을 대전환한다. 특히, 35층 높이규제를 삭제하고 그동안 제한했던 스카이라인 규제도 폐지하여 다양한 공간구조 조성을 가능하게 하고 용도지역제 등 관리기준의 대대적인 개편을 담아 급속하게 변화하는 다양한 도시의 모습을 위한 도시계획의 대전환을 추진한다.
우선, 산업화시대에 처음 만들어져 지금까지 경직적으로 운용되고 있는 용도지역제를 전면 개편하는 비욘드 조닝을 준비한다. 비욘드 조닝은 주거·업무·상업 등 기능의 구분이 사라지는 미래 융복합시대에 맞는 서울형 新용도지역체계다. 용도 도입의 자율성을 높여 주거·업무·녹지 등 복합적인 기능을 배치함으로써 빠르게 변화하는 미래도시를 유연하게 담아낼 수 있는 체계를 구축한다는 목표다. 용도지역제는 도시 공간의 기능이 중복되지 않도록 땅의 용도와 건물의 높이, 용적률 등을 규제하는 제도다.
서울시에는 크게 주거·상업·공업·녹지지역이 있다. 현행 제도는 대도시 서울의 특수성과 무관하게 전국에 동일한 허용용도·밀도가 적용되고 있어 자율성과 유연성 측면에서 한계가 있다. 특히, 다양화되는 라이프스타일에 따라 업무·여가·상업·주거 등으로 복합화되는 도시공간 창출에 제약으로 작용하고 있다.
서울시는 새로운 용도지역 체계인 비욘드 조닝을 선제적·주도적으로 구상하고, 중앙정부, 학계, 전문가 등과의 공감대 형성과 공론화를 통해 「국토의 이용에 관한 법률」 개정 등 법제화를 추진한다. 실현 단계에 접어드는 2025년부터는 서울시 전역에 단계적으로 적용해나갈 계획이다.
그동안 서울시 전역에 일률적·정량적으로 적용됐던 ‘35층 높이 기준’을 삭제하고, 유연하고 정성적인 ‘스카이라인 가이드라인’으로 전환한다. 구체적인 층수는 개별 정비계획에 대한 위원회 심의에서 지역 여건을 고려하여 결정함으로써 다양한 스카이라인을 창출한다.
35층 높이 기준이 없어진다고 해도 건물의 용적률이 상향되는 것은 아니기 때문에, 동일한 밀도(연면적·용적률) 하에서 높고 낮은 건물들이 조화롭게 배치될 수 있다. 이렇게 되면 한강변에서 강 건너를 바라볼 때 지금같이 칼로 자른 듯한 일률적인 스카이라인이 아닌, 다채로운 스카이라인이 창출된다. 또한, 슬림한 건물이 넓은 간격으로 배치되기 때문에 한강 등 경관 조망을 위한 통경축이 확보되고 개방감도 높아진다.
다섯째, 지상철도 지하화다
지상철도 지하화는 단계적 지하화로 도심의 새로운 활력공간으로 전환, 가용지 부족문제를 해소시킨다는 계획이다. 이를 위해 도시공간 단절, 소음·진동 등으로 지역 활성화를 막고 생활환경을 악화시키고 있는 지상 철도를 단계적으로 지하화 한다. 지역의 연결성을 도모하고, 다양한 도시기능을 제공할 새로운 활력공간을 확보한다는 취지다. 서울시의 중심부에 새로운 공간을 창출해 가용지 부족문제 해소에 일조할 것으로 기대된다. 서울시는 철도를 중심으로 성장하면서 지상철도 대부분이 서울 중심지를 관통하고 있다.
현재 서울시에는 101.2km, 4.6㎢에 달하는 지상철도 선로부지와 차량기지가 입지하고 있다. 서울시는 지상철도 부지가 가지고 있는 높은 토지가치를 적극 활용하고, 공공기여 등을 이용해 공공재원 부담을 최소화한다는 계획이다. 또한, 지하화보다 철도 상부에 데크를 설치하는 것이 더 효율적인 구간은 데크를 통한 입체복합개발을 추진해 새로운 공간을 창출한다. 서울시는 장기적·단계적 추진을 위한 정부와의 논의구조를 마련해 실현성을 높일 계획이다.
여섯째, 미래교통 인프라 확충이다
도시의 미래에서 빠질 수 없는 요소 중 하나가 ‘미래교통’ 정착을 위해 자율주행, 서울형 도심항공교통(UAM : Urban air mobility, 도심항공교통), 모빌리티 허브, 3차원 新물류네트워크 등 미래교통 인프라 확충을 도시계획적으로 지원한다는 것이다.
자율주행은 도로 및 주차장 수요를 크게 감소시켜 신규 도시공간을 창출할 것으로 기대된다. 또한, 도심항공교통(UAM)은 공항과 수도권의 광역 연결성을 높여 도시공간에 큰 변화를 가져올 것으로 전망된다. 자율주행은 본격적인 자율차 운영체계를 마련하는 데 역점을 두어 추진하고, 서울형 도심항공교통(UAM)은 2025년 기체 상용화에 맞춰 도심형 항공교통 기반을 마련한다. 특히, 도시계획적 지원을 통해서 대규모 개발시 용적률 인센티브를 주는 등 확충방안도 추진한다.
첫째, 2021년 11월 상암에서 시범운영을 시작한 자율주행은 마곡, 강남, 여의도 등으로 시범 운영지구를 확대해 거점별 특성에 맞는 다양한 이동 서비스를 상용화한다. 자율주행버스를 대중교통수단으로 정착시켜 시민들의 이동편의도 높인다. 이를 뒷받침하기 위해 현재 상암·강남 등 211km 구간에 설치된 자율주행 인프라를 2026년까지 2차로 이상 모든 도로(총 5,046km)로 확대한다.
둘째, 2025년 기체 상용화에 맞춰 서울형 도심항공교통(UAM) 노선을 확보하기 위해 김포공항~용산국제업무지구 등의 시범노선을 운영한다. 용산·삼성·잠실 등 대규모 개발지구에 도심항공교통(UAM) 터미널 설치도 추진한다. 또한, 민간에서 대규모 개발 시에 도심항공교통(UAM) 인프라를 확보할 경우 용적률 인센티브를 제공하는 방식으로 기부채납을 유도하고, 활용도가 낮은 도시계획시설 부지를 적극 발굴하는 등 도시계획적 지원방안도 가동한다.
도심항공교통(UAM) 등 미래교통수단과, GTX, PM(개인이동수단) 등 다양한 교통수단을 연계하는 복합환승센터 개념의 ‘모빌리티 허브’를 서울 전역에 조성한다. 공간 위계에 따라 유형별(광역형·지역형·근린형)로 설치해서 교통수단 간 접근과 환승을 지원하고 공공서비스·물류·업무·상업 등 다양한 도시기능을 복합적으로 제공해 입체교통도시를 완성한다는 목표다.
셋째, 드론 배송(공중), 자율형 물류로봇 배송(지상), 지하철 활용 배송체계(지하) 등과 같이 공중지상-지하를 활용한 ‘3차원 물류 네트워크’ 구축도 2023년부터 시작한다.
미래 서울시의 공간구조 변화를 위해
서울시가 수립한 「2040 서울도시기본계획」에 대해서 공청회, 국토교통부 등 관련 기관·부서 협의, 시의회 의견청취, 도시계획위원회 심의 등을 통해 각계각층의 의견을 청취하고 시민 공감대를 형성해 2023년 말까지 최종 계획을 확정한다는 방침이다. 성장이 둔화된 3도심(서울도심·여의도·강남)은 기능을 고도화하여 서울의 도시경쟁력을 높인다.
특히, 서울 도심의 경우 보존 중심의 규제, 정비사업 제한으로 떨어진 활력을 되살리기 위해 정책방향을 재정립하고, 남북 4대축(광화문~시청 ‘국가중심축’, 인사동~명동 ‘역사문화관광축’, 세운지구 ‘남북녹지축’, DDP ‘복합문화축’)과 동서 방향의 ‘글로벌 산업축’의 ‘4+1축’을 중심으로 서울도심 전체를 활성화한다.
도시를 주거와 공업, 산업, 녹지로 구분하는 ‘용도지역제’는 새로운 도시계획 패러다임인 ‘비욘드 조닝(Beyond Zoning)’으로의 전면 개편을 준비한다. 용도 도입에 자율성을 부여하고 복합적인 기능 배치를 가능하게 하는 새로운 도시계획체계다. 일률적이고 절대적인 수치기준으로 작용했던 ‘35층 높이기준’도 삭제하여 보다 유연하고 창의적인 건축이 가능한 스카이라인 가이드라인으로 전환한다.
지상철도는 지하화해 신 도심활력을 이끄는 새로운 공간으로 전환한다. 또한, 자율주행 등 새로운 미래교통 인프라를 도시계획적으로 확충한다. 서울 전역에 ‘모빌리티 허브’를 구축하고 서로 연계해 입체적인 교통도시 서울을 완성한다. 매우 좋은 계획이다.
문제는 도시기본계획이 누구를 위한 계획이며 실천 가능한 계획인지 그리고 100년 대계를 내다보는 계획인지 다시 한번 돌아보고 추진되어야 한다. 계획은 좋은데 실천이 되지 않으면 결국 계획은 계획일 뿐 아무 의미가 없게 된다.
이번 서울시의 미래 공간전략 2040도시기본계획은 매우 긍정적인 좋은 계획이다. 따라서 계획을 추진하려면 지속적으로 전문가와 시민들의 의견을 듣고 참고해서 수정하고 또 수정하여 국가와 국민을 위한 도시계획, 서울시민을 위한 도시계획, 지속가능한 도시계획이 되어야 하며 이는 꼭 실천하는 도시계획이 되어야 한다.
[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장
•(현)명지대학교 부동산학과 교수
•(현)한국부동산융복합학회 회장
•(현)한국토지주택공사 투자심사위원/
주택도시보증공사 도시재생투자심사위원
•(현)서울시 서초구 등 분양가심의위원회 위원장
•(현)KBS객원 뉴스해설위원, Jtbc 자문위원
•(전)대한부동산학회 제17-18대회장/이사장
•(전)국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 공인중개사정책심의위원/LX한국국토정보공사 선임 비상임이사
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