(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 정부는 지난 6월 17일 문재인 정부 집권 후 21번째 주택시장 안정화 방안을 발표했다.
그 내용을 보면 첫째, 비규제지역에 집중되는 투기수요 유입을 차단하기 위해 수도권을 비롯하여 대전, 청주 대부분 지역을 조정대상지역과 투기과열지구로 지정했다.
둘째, 개발호재로 인하여 상승이 우려되는 서울국제교류협력지구 인근 청담동, 대치동, 삼성동, 잠실동 지역에 대해서 토지거래허가구역지정을 추진하였다.
셋째, 갭투자를 차단하고 실수요자를 보호하기 위해서 규제지역의 주택담보대출 실수요 요건 및 전세자금대출 규제를 강화한다.
넷째, 재건축 안전진단의 투명성과 공정성을 높이고 정비사업 조합원의 분양요건을 강화하는
등 정비사업 규제를 정비한다. 다섯째, 주택매매와 임대사업자의 주택담보대출 레버리지를 활용한 투자유인을 억제하고 과세체계를 정비하여 법인을 통한 세금 회피 투자를 차단한다.
여섯째, 12·16대책 및 2·6 수도권 주택공급기반 강화방안의 후속조치를 조속히 차질 없이 추진한다는 것이다. 과연 21번째 정부의 주택시장 안정화 방안이 정말 주택시장 안정화를 가져올 것인지 이번 6·17대책 그 내용을 살펴보자.
조정대상지역 및 투기과열지구 지정확대
최근 주택가격 급등세를 보이고 있는 경기도와 인천, 대전, 청주 중 일부지역을 제외한 전지역을 조정대상지역으로 지정하면서 투기과열지구도 추가 지정했다. 구체적으로 조정대상지역은 서울 전지역과 경기도 접경지역인 김포, 파주, 연천, 동두천, 포천과 가평, 양평, 여주, 이천, 용인 처인구 일부, 남양주 일부, 안성 일부지역을 제외하고 전지역을 지정했다.
또한 강화·옹진 제외한 인천 전지역, 지방은 세종, 대전 4개구 및 청주 동 전지역과 오창·오송읍이 지정되었다. 투기과열지구 역시 서울 전지역과 경기도 과천, 성남분당·수정구, 광명, 하남, 수원, 안양, 안산단원, 구리, 군포, 의왕, 용인수지·기흥, 화성(동탄2만 지정) 등 10개 지역과 인천 연수, 남동, 서구 그리고 지방은 대구 수성구, 세종, 대전 동·중·서·유성구가 투기과열지구로 지정되었다.
이로써 조정대상지역은 총 68곳이 되었으며 투기과열지구는 48곳이 되었다. 조정대상지역과 투기과열지구로 지정이 되면 <표-1>과 같은 효과가 발생한다.
요약하자면 가장 큰 규제는 기업이든 가계든 대출규제이며 종합부동산세 등 보유세 인상 그리고 재건축 등 정비사업 규제와 분양가상한제 적용, 모든 주택 거래에서 자금조달계획서를 구체적으로 증명해야 한다는 것이다. 이렇게 규제를 하게 되면 당분간은 부동산 거래가 위축되고 주택시장이 안정되지만 결국 공급 없는 수요억제책은 규제가 완화되면 가격은 다시 또 오를 수밖에 없다.
개발호재 지역 토지거래허가구역 지정
서울 송파·강남구 내 ‘국제교류복합지구(SID)’ 조성과 관련한 대규모 사업계획 추진 및 잠실 스포츠·MICE 민간투자사업 적격성 조사 완료 그리고 영동대로 복합개발사업 시공사 입찰공고 시행을 위한 조달청 발주의뢰 등 개발 호재로 인한 시장 불확실성이 큰 상황에서 인근지역 매수심리 자극과 함께 투기과열 우려로 정부는 토지거래허가구역을 지정하였다.
지정효과는 허가대상 면적 초과 토지(주택인 경우 대지지분면적을 의미) 취득을 위한 계약을 체결하고자 할 경우 관할 구청장의 허가가 필요하며 허가를 받은 경우 일정 기간 허가받은 목
적대로 이용할 의무가 발생한다. 특히 주거용 토지는 매매·임대가 금지되며 2년 간 실 거주용으로만 이용이 가능하다. 또한 토지거래허가구역에서 공동주택(아파트 등)을 구입하는 경우에도 허가를 받아야 한다.
▶ 토지거래 허가구역의 지정효과는 <표-2>에서 보는 바와 같이 허가구역에서 허가대상 면적(주거용 18㎡, 상업용 20㎡ 등) 초과 토지(주택인 경우 대지지분면적을 의미) 취득을 위한 계약을 체결하고자 하는 자는 사전에 관할 구청장의 허가를 득해야 한다. 또한 허가를 받은 경우 일정기간 허가받은 목적대로 이용할 의무가 발생하며 주거용 토지의 경우 2년 간 실거주용으로만 이용 가능하다. 물론, 2년 간 매매나 임대(갭투자)가 금지된다. 따라서 강남지역의 토지거래 허가구역지정은 투기수요를 잡기위한 적절한 조치라고 보인다.
하지만 주택거래(아파트 등)까지 제한을 받게 되어 시장이 위축되거나 재산권침해 논란이 있을 수 있어 이에 대한 보완이 필요하다. 그리고 규제지역은 당분간 거래가 소강상태를 보일 것으로 전망되지만 주변지역 풍선효과가 나타날 가능성도 있어 이에 대한 대비가 필요하다.
자금조달계획서 제출대상 확대와 증비자료 제출
자금조달계획서 제출 대상이 조정대상지역과 투기과열지구 내 3억원 이상 주택 거래 시로 제한되어 있어 3억원 미만 저가 주택의 경우 자금출처 조사 등 실효성 있는 투기수요 점검에 한계가 있다고 본 정부는 조정대상지역과 투기과열지구내에서 주택을 거래하는 경우 거래가액과 무관하게 자금조달계획서를 제출토록 하였다.
또한 그동안 투기과열지구 내 9억원 초과 고가주택 거래신고 시 자금조달계획서 기재내용에 대한 객관적 진위를 입증할 수 있는 증빙자료(예금잔액증명서, 소득금액증명원 등 증빙자료를 첨부·제출)를 제출하도록 하고 있으나 9억원 이하 중·저가 주택의 경우에는 비정상자금조달 등 이상거래에 대한 신속한 대응과 선제적 조사가 어려워 투기과열지구 내 모든 주택거래신고 시 거래가액과 무관하게 자금조달계획서 작성 항목 별 증빙자료를 첨부하여 제출토록 하였다.
▶ 규제지역에서 모든 주택의 거래는 자금조달계획서 기재내용에 대한 객관적 진위를 입증할 수 있는 증빙자료를 제출하도록 함으로써 사실상 주택거래 허가 제도를 도입하는 것과 동일한 효과를 줄 것으로 예상된다. 물론, 불법증여나 탈법거래 등을 줄일 수 있는 긍정적인 측면도 있지만 이로 인하여 주택거래가 위축되거나 오히려 자금이 풍부한 사람들만 주택거래가 가능한 시장으로 변질될 가능성도 있어 정상적 시장 활동을 위해서는 상당기간 혼란기를 맞이할 가능성도 있다.
규제지역 내 주택담보대출 취급 시 전입처분 요건강화와 갭투자를 위한 전세금대출보증 이용제한
무주택자는 투기과열지구 및 투기지구 내 시가 9억원 초과 주택구입을 위해 주택담보대출을 받는 경우, 1년 내 전입 의무를 부과하고 있으며 조정대상지역의 경우에는 2년 내 전입 의무를 부과하고 있다.
그러나 이번 정부에서는 투기세력을 근절하기 위해 전규제지역(조정대상지역, 투기과열지구, 투기지구) 내 주택 구입을 위해 주택담보대출을 받는 경우 주택가격과 관계없이 6개월 내 전입 의무를 부과한다. 1주택자는 투기과열지구 및 투기지구 내 주택구입을 위해 주택담보대출을 받는 경우 1년 내 기존주택 처분 및 신규주택 전입의무이며 조정대상지역은 2년 내 기존주택 처분 및 신규주택 전입 의무였다.
그러나 정부는 전규제지역(조정대상지역, 투기과열지구, 투기지구) 내 주택 구입을 위해 주택담보대출을 받는 경우 6개월내 기존주택 처분 및 신규주택 전입의무가 부과된다. 12·16대책에서 시가 9억원 초과 주택 보유자에 대한 전세대출 보증 제한하고 전세대출을 받은 후 9억원 초과 주택 구입 시 대출금을 즉시 회수하도록 했다.
그런데 이번 대책에서 투기지역과 투기과열지구 내 시가 3억원 초과 아파트를 신규 구입하는 경우도 전세대출 보증제한 대상에 추가했으며 전세대출을 받은 후 3억원 초과 아파트를 구입하는 경우 전세대출금을 즉시 회수한다.
물론 전세대출 신규 신청 분부터 적용되며 보금자리론을 이용하여 주택을 구입하는 경우 차주에게 전입 의무는 부과되지 않고 있었으나 이제부터는 3개월 내 전입 및 1년 이상 실거주 유지 의무를 부과하고, 의무 위반 시 대출금을 회수한다.
뿐만 아니라 전세금 대출보증한도도 축소한다. 주택도시보증공사(HUG)의 1주택자 대상 전세대출보증 한도를 2억원으로 인하하여 갭투자를 방지하겠다는 것이다.
▶ 이번 대책에서 가장 두드러지게 실수요자 또는 무주택자에게 불리하거나 피해를 줄 것으로 예상되는 부분이 바로 투기세력을 근절하겠다는 명목으로 규제지역 내 주택 구입시 주택담보대출을 받는 경우 가격과 관계없이 6개월 내 전입 의무가 문제가 될 수 있다.
또한 기존주택이 있는 경우에는 기존주택 처분 의무도 있다. 무주택자는 자기자본이 부족한 경우 주택을 구입하기 어려워졌다는 말이다. 예전에는 무주택 서민이 주택을 구입하는 경우 전세 또는 대출을 끼고 주택을 구입한 후 일정기간 자금을 마련한 후 전세입자를 내보내고 입주하는 형태로 내 집 마련을 했었다. 그러나 이제는 이런 형태의 주택구입은 어려워진 것이다.
또한 투기지역과 투기과열지구 내 시가 3억원 초과 아파트를 신규 구입하는 경우도 전세대출 보증제한 대상에 추가되어 신규주택을 구입하는 사람의 주택에 입주하려면 전세금 대출을 3억원 이상 받을 수 없게 되었다.
전세대출을 받은 후 3억원 초과 아파트를 구입하는 경우 전세대출금을 즉시 회수되기 때문이다. 물론, 전세대출 신규 신청 분부터 적용되며 보금자리론 대출의 경우에는 3개월 내 전입 및 1년 이상 실거주 유지 의무를 부과하고 있으며 이를 의무 위반할 경우 대출금을 회수한다. 참으로 곤란한 것이 3개월 내 이사를 내 보내야 하고 전입도 해야 한다는 것은 물리적으로 어려울 수 있다.
뿐만 아니라 전세금 대출보증한도도 축소되어 저소득 세입자들에게 오히려 불리해졌다. 이 모든 것이 갭 투자를 방지하겠다는 정부의 복안이나 무주택 실소유자에게 만큼은 규제가 완화되어야 할 것이다.
재건축 안전진단 권한 강화와 거주요건을 갖춘 경우 조합원 분양신청 허용
지금까지 재건축 안전진단은 관할 시·군·구가 1차 주택단지의 구조적 안정성 등 안전진단 기관을 선정하고 있으며 2차 안전진단 결과 적정성 검증에 대한 안전진단도 시·군·구가 실시하였으나 이를 시·도지사로 격상하여 강화하였다.
이는 「도시 및 주거환경정비법」 개정 후 실시가 가능하여 빠르면 21년 상반기에 시행이 가능하다. 뿐만 아니라 안전진단 보고서의 허위작성에 대한 처벌규정이 없었으나 부실작성 시 과태료(2000만원)를 신설하고 허위·부실 작성 적발 시 안전진단 입찰제한(1년)을 하도록 강화하였다.
또한 철근부식도·외벽마감상태 등 정성적 지표에 대한 검증을 위해 2차 안전진단 기관의 현장조사를 의무화한다. 지금까지 공공기관이 검토한 2차 안전진단의 최종점수(안)이 공개된 상태로 심의하여 위원들이 판정에 대해 부담이 있었으나 앞으로는 자문위원회에서 구조안전성, 건축·설비노후도 등 평가분야별로 개별·분리 심의하고 자문위원에게 총점은 비공개하도록 한다.
또한 지금까지 재건축사업에서 거주여부와 관계없이 모든 토지등 소유자에게 조합원 자격요건이 부여되고 상대적으로 낮은 가격에 분양신청이 가능하다. 그러나 수도권 투기과열지구의 재건축사업에서는 조합원 분양신청 시까지 2년 이상 거주한 경우에 한하여 분양 신청이 허용되도록 한다.
즉, 소유한 주택에서 소유 개시 시점(매각 후 재매입 시에는 재매입 시점부터 기산)부터 조합원 분양신청 시까지 2년 이상 거주(연속거주가 아닌 합산 거주기간)한 경우 분양권을 주도록 하는 것이다. 물론 「도시 및 주거환경정비법」 개정(’20.12) 이후 최초 조합설립인가 신청 사업부터 적용된다. 그러니 지금 조합설립인가를 받은 단지는 해당되지 않는다.
또한 지난해 12월 27일 헌법재판소의 재건축 초과이익환수제에 대한 “합헌” 결정에 따라 제도의 본격 시행을 준비하고 있다. 아마도 빠르면 금년 하반기부터 본격 징수할 것이다. 이렇게 될 경우 정부가 시뮬레이션을 한 결과 강남 5개 단지 평균는 4.4억~5.2억원(최고 6.3억~7.1억원, 최저 2.1억~2.3억원), 강북 1개 단지는 1000~1300만원 정도, 수도권(경기) 2개 단지는 60만~4400만원 정도 부과될 것으로 보여 파장이 클 것이다.
특히, 공시가격 현실화에 따라 종료시점과 개시시점의 주택가액 공시비율 차이가 발생하여 부담금 산정기준 논란이 있을 수 있어 재건축 부담금 산정 개시 및 종료시점 주택가액 산정 시 동일한 공시비율을 적용할 계획이다.
▶거주 요건은 법 개정 후 조합설립인가를 신청하는 사업부터 적용되므로 이미 조합원 지위를 획득한 자에 대해서는 적용되지 않는다. 그러나 적용대상 사업장에서 2년 거주 요건을 충족하지 못한 조합원들은 감정평가에 따라 재산에 대한 정당한 권리를 보상받을 수 있다. 분양공고일 현재 소유하고 있는 건축물에서 2년 이상 거주한 경우 조합원 분양을 신청할 수 있다. 거주요건 중 반드시 연속하여 2년 이상을 거주할 필요는 없고, 기간 합산을 통한 총 거주기간이 2년 이상인 경우이면 분양 신청이 가능하다.
또한 재건축부담금 납부의무자인 조합이 부과종료시점(준공)부터 1월 이내에 내역서(미제출자는 과태료부과)를 해당 기초 지자체장에게 제출하면 기초 지자체장은 부과종료시점(준공)부터 4월 이내에 재건축부담금을 결정·부과하고, 납부의무자는 부과일로부터 6월 이내에 납부 의무가 발생한다. 문제는 임대사업자등록을 하고 주택을 구입한 사람들은 직접거주가 아니고 임대주택으로 활용되기 때문에 구제가 되어야 하며 재건축초과이익환수는 통상 토지수용방식에서도 사업인정고시일 기준으로 토지보상평가가 되며 그 시점으로 보상이 이뤄진다는 점에서 재건축 초과이익환수 역시 사업승인 시점부터 준공시점까지의 기간에 개발이익이 발생한 경우 부과되어야 한다.
물론 지난해 12월 27일 합헌 결정되었지만 기간산정까지 모두 인정한 것은 아닐 것이다. 재건축사업 초기에는 사업의 성공여부에 관계없이 의사 표시만 했는데 도장하나 찍었는데 조합인가와 사업승인까지 수년이 걸리게 되어 그 시점에 포기하는 사례도 적지 않다. 그런데 이 시점까지도 집값이 상승했다는 이유만으로 재건축초과이익환수를 당해야 한다는 것은 미실현 이득에 대한 과세이며 토지 등 소유자 입장에서는 억울할 수도 있다. 따라서 이에 대한 보완책이 필요하다.
법인보유 주택에 대한 종합부동산세 인상과 6억원 공제 폐지 개인과 법인에 대한 구분 없이 납세자별로 보유 주택의 공시가격을 합산하여 종합부동산세를 부과했으나 법인 보유 주택에 대해 개인에 대한 세율〔2주택 이하(조정대상지역내 1주택 이하 포함) : 0.6%～3.0%, 3주택 이상(조정대상지역내 2주택 포함) : 0.8%～4.0%〕 중 최고세율을 단일세율(3%, 4%)로 적용한다. 단, 2021년 종합부동산세 부과 분부터 적용된다. 또한 납세자(개인·법인)별로 종합부동산세 공제(6억원, 1세대 1주택 9억원)를 2021년부터 법인이 보유한 주택에 대해서는 종합부동산세 공제를 폐지한다.
또한 법인이 보유한 8년 장기 임대등록 주택(수도권 6억원, 비수도권 3억원 이하)은 종합부동산세 비과세되었으나(단, 1세대가 1주택 이상을 보유한 개인의 경우 2018년 9월 14일 이후 조정대상지역내에 신규로 취득한 주택은 임대 등록하더라도 과세) 법인이 2020년 6월 18일 이후 조정대상지역에 8년 장기 임대등록하는 주택은 종합부동산세가 과세된다.
뿐만 아니라 법인의 주택 양도차익에 대해서는 기본법인세율(10~25%)에 10%를 추가 적용(사택 등은 제외)하였으나 2021년 1월부터는 법인이 주택 양도시 추가세율을 20%로 인상하고 법인이 2020년 6월 18일 이후 8년 장기 임대등록하는 주택도 추가세율을 적용한다.
▶ 정부가 이번 대책을 발표하면서 가장 잘했다고 할 수 있는 것은 법인 갭투자를 막는 것이다. 그런데 투기적 수요로 만든 법인까지 혜택을 주는 것은 바로 잡아야 한다. 문제는 법인이라도 임대사업자 등록을 하고 주택을 구입한 경우에는 적어도 4년 또는 8년까지 주택을 임대해야 하기 때문에 큰 문제는 없지만 임대사업자 등록 없이 주택구입을 한 법인들은 대부분 투기적 목적으로 법인을 설립하고 주택을 구입했을 가능성이 크다.
따라서 이들에 대한 규제나 혜택을 축소되어야 법인설립을 통한 주택구입이 줄어들 것이다. 법인 소유 주택은 목적 그대로 임직원들의 사택이나 기숙사용으로 사용하는 것이 맞을 것이다.
[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장
• 명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장
• (사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임
• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원
• 한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임
• 서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장
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