(조세금융신문=고승주 기자) 기획재정부는 정부의 돈줄을 꽉 쥐고 있다. 기재부는 내년에 세금이 얼마 벌어들일지 예상하는 권한이 있다. 이 권한이 세수추계다. 정부는 이 세수추계 내에서 예산을 짠다. 지난해 기재부는 본 예산 대비 61.3조원이란 역사적 세수오차를 냈다. 그리고 코로나 시기를 빚으로 버티던 자영업자들이 한계에 달했다. 세수추계를 담당하는 세제실장이 타 국실 출신으로 바뀌는 등 인적쇄신이 이어지고 있다. 하지만 기재부가 내놓은 개편안을 보면 정말 바꿀 생각이 있는지를 의심이 든다. 기재부가 2019년 짠 세수추계 개편안과 별로 달라진 대목이 없다. 원인 해결 의지가 있는지 의심스럽다는 지적이 뒤따른다.
기재부가 지난 2월 11일 발표한 세수추계 개편안은 지극히 상식적이었다.
개편안에는 세수추계 모형을 고도화하고, 기재부 각 실국 및 징수기관과의 협의, 외부 전문가 검증을 하고, 여기에 주기적인 재추계와 사후평가 및 결과 반영 등의 설명이 4페이지에 걸쳐 따라 붙었다.
그런데 2022 개편안은 기재부가 지난 2019년 2월 8일 배포한 ‘2018회계연도 총세입‧총세출 마감 결과’ 보도자료 내 1페이지 짜리 참고문과 크게 달라진 것이 없다.
2019년 2월 문제가 됐던 것은 2018년 세수추계 오류 때문이었다.
더불어민주당과 행정부(청와대)는 확장재정을 통한 경기부양을 추진했다. 그런데 기재부는 2018년 25.4조원의 초과세수를 일으켰고, 행정부의 방침과 정반대로 긴축재정을 하도록 했다.
이에 여당과 행정부가 추계는 정부재정방침과 역행하는 세수추계를 하지 말 것을 경고했고, 기재부는 순순히 개선방안을 내놓았다. 그것이 2019년 2월 1페이지짜리 ‘세수추계 시스템 개선방안’ 참고자료였다.
2019년 개편안의 내용은 2022년 개편안의 내용과 거의 유사하다.
2022년 개편안에서 추가되는 부분은 추계 과정에 부분적으로 쪽문을 열겠다는 것 정도다.
경기 변동 시 연간 전망치를 중간에 수정하는 절차가 들어왔고, 외부 연구기관과 교수 등과 협의 채널도 활성화하겠다고 전했다.
특히 외부 자문 관련해서는 자문 인재풀도 바꾼다.
기재부는 세수추계 오차를 내지 않기 위해 조세재정연구원이나 국회 예산정책처 등 주요 기관까지 머리를 맞대고 논의해왔다. 그러나 61.3조 세수오차는 터지고야 말았다.
이에 기재부는 기존 자문해주던 교수들이나 국책연구기관들 말고 세수추계 관련 비판을 해온 경제학 교수나 민간 연구소들의 이야기도 듣겠다고 전했다.
하지만 데이터나 모형을 모두 투명하게 준다고 해도 결과는 미지수다.
무엇보다도 책임의 문제가 걸린다. 1년 반 후의 경제동향을 ‘전망’하는 것 자체가 그 자체로 틀릴 가능성을 내포한다. 주도적으로 나섰다가 나중에라도 틀리면, 기재부가 계속 그 목소리에 귀 기울일 가능성은 떨어진다.
◇ 계속 돈줄 쥐겠다는 기재부, 속 타는 실무자들
2022 개편안이 나왔지만, 기재부 세제실 내부의 표정은 어둡다.
세수추계 개편의 목적은 다음에는 틀리더라도 크게 틀리지 않기 하기 위해서다.
하지만 어떠한 기관들도 1년 반 후의 경제상황을 짚어내지 못한다. 국내 최고의 인력들이 배치된 기재부라도 마찬가지다. 언제 얼마의 오류가 튀어 나올지 모른다.
그런데 세수추계가 반드시 맞아 떨어져야 한다는 전제가 옳은 것은 아니다.
세수추계의 가장 큰 문제는 세수추계를 정해놓고, 그 범위 내에서 한해 예산을 설정하는 구조다.
한국은 1) 기재부 세제실이 내년 1년간 세금 벌이를 추정하면(먹을 파이 설정) 2) 기재부 예산실 주도로 각 정부부처 등이 이를 토대로 예산을 짜고(분배 결정) 3) 국회가 예산 편성을 승인하는 구조(분배 최종 조율)로 진행된다.
1) 단계인 ‘파이 결정’에 따라 2) 단계나 3) 단계의 규모도 결정된다.
1) 단계가 크게 잘못되면 여당은 예산 때문에 밀린 사업을 추진하기 위해 추경을 짠다.
야당의 반대로 1개월 정도 국회 일정이 밀리기도 하는데 이 탓에 국회 처리 법안이 수십, 수백개씩 밀려 나중에 제대로 된 검토없이 날림으로 법안들이 처리되기도 한다.
외국 주요국들은 이렇게 하지 않는다.
대신 ‘1) 예산을 짠다 2) 국회가 승인을 한다 3) 세수전망치로 그 해 예산이 흑자편성인지 적자편성인지만을 표시한다’는 식으로 운영한다.
한국처럼 세수전망치에 맞춰 예산을 짜지 않기 않기에 세수전망치를 운운하며 입씨름할 필요가 없다.
세수추계 관련 실무자들은 입을 닫고 있다.
세제실 실무자들이 한 일이라고는 위에서 시킨 대로 주변 여러 기관과 전문가들의 조언을 받아 기존 모형을 조정해가며 일한 것이 전부다.
개선안을 마련해봤자 언젠가 오류는 터질 것이고, 잘못된 구조 하에서 책임은 실무자들에게 떨어지고 있다.
“세수추계로 예산 규모를 설정하는 것 자체가 잘못된 거다. 어떻게 1년 반 후를 맞추나. 모순은 그대로 두고 해법을 찾으라 한다. 정말 최선을 다하고 있다. 그런데 장담은 못하겠다.”
◇ 감시자들은 누가 감시하나?
“옛날에는 포퓰리즘으로 멋대로 예산 쓰지 못하도록 관료들이 소신으로 다 막았어. 국회가 잘못 나갈 때 관료가 소신이 없으면 누가 막나?” -전직 기재부 고위 관료의 말-
기재부가 정부 예산 설정권(세수추계)를 놓지 못하는 이유에 대해 일각에서는 관료의 소신론을 꺼내들고 있다.
국회가 항상 일을 잘하는 것은 아니다.
표심 때문에 그릇된 판단을 하기도 하고, 이에 대해 관료가 소신을 가져야 하는 것 자체는 맞다.
다만, 관료의 소신이 언제나 옳을 수는 없다.
균형재정은 정부 재정과 관련해 뿌리깊은 소신 중 하나다. 재정에는 적정선이 있어서 번 만큼 쓰고, 더 벌었으면 저축하거나 빚을 갚고, 돈을 더 벌릴 때가 있을 때만 빚을 내는 식이다.
가계나 기업이었다면 지극히 상식적인 방식이지만, 정부는 아니다.
가정에서는 아픈 어린 자녀를 위해 부모가 빚을 내서라도 병원비를 댄다. 자녀가 부모에게 얼마나 돈이 될지를 따지지 않는다. 아무리 따뜻한 부모라도 다른 집 아이에게 그렇게 하지는 않는다.
정부에게도 기업적 경영마인드가 필요한 때가 있지만, 때로는 돈 벌이가 안 되더라도 필요한 사람을 위해 돈을 쓴다. 정부는 공공 서비스 기관이지 영리기관이 아니기 때문이다.
이 탓에 해외 주요국에서는 제대로 된 곳에 돈을 썼는지를 더 따지고, 이를 위해 세금을 어떻게 걷는지 사람들을 위해 쓰는지 등을 조명한다. 하지만 우리는 쓰지도 않고, 잘 거두지도 않으려는 체계를 갖추고 있다. 이 구조에서 재정은 소극적으로 운영될 수밖에 없으며 세수추계에 대한 불신과 비판이 쌓여 가고 있다.
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